深圳为什么不学香港了?新加坡住房政策有何优势?

7月以来，国家层面，传递出强烈信号，房地产调控长沙做得最到位，于是热点城市相关部门排队去长沙学习先进经验。

近日，在住房制度调整方面，深圳又发出一个强烈信号：

8月28日，张学凡在深圳房地产盛典暨行业综合评价发布会上，提出新加坡是深圳学习榜样，将来深圳市60%市民住在政府提供的租赁或出售的住房中。

为此，深圳提出一个大规模建房行动，包括商品房和公共住房这两大块。其中，公共租赁住房这一块，有110万公共租赁住房的发展目标，每年公共租赁住房建设10万套，深圳将通过五年甚至八年的补短板，力争使得住房供需矛盾得到较好地缓解，以此稳定房地产市场，让市民从“住有所居”迈向“住有宜居”。

张学凡透露的信息，在业界引起热烈讨论。今年是深圳经济特区建立40周年，也是深圳获批中国特色社会主义先行示范区一周年。业界认为，深圳房地产市场走向有风向标意义，这意味着深圳楼市格局会面临巨变。

其实，老杨感觉，不仅仅只有深圳一地要学新加坡，可能全国大城市都要学习新加坡了！而过去几十年，大陆一直在学香港！

关于新加坡的住房制度，以及经济、人口、土地供应、住房结构、房价变化等，去年我指导同事做过一个关于香港、新加坡、大陆（以上海为代表）的比对性研究。将报告全文分享如下：

2018年6月后，香港接连发生街头冲突。该事件的发生有许多深层次的原因，其中重要原因之一是香港的高房价、贫富差距较大的现状引发了年轻人对社会的不满。

相比之下，同样作为国际大都市的新加坡，其住房市场发展更加健康，较好地保障了绝大多数公民的住房权利，人民更加安居乐业而基本不用为住房问题发愁。

香港和新加坡两个地区在经济体量、人口规模和国际地位上都较为接近，具有较强的可比性。我们将主要就香港和新加坡的住房市场进行对比分析并探究其背后原因。此外，专题中还加入了具有一定可比性的中国大陆地区的城市上海市进行对比，并期望从香港和新加坡的住房发展模式上找到可借鉴的经验。

一、三地房价比较

1979年底，香港与新加坡私人住宅房价指数基本处于同一水平，截止2019年2季度，香港名义房价指数上涨了22.9倍，而新加坡仅上涨了10.9倍。

2008年以前，二者的走势以及绝对值的差距不大，而2008年金融危机后，二者出现了明显的分化：2008底至2019年2季度，香港房价上涨了2.7倍，一直处于快速上涨趋势中；同期新加坡房价仅上涨30%，并且涨幅主要来自金融危机后，即2009年至2010年的政府大力救市期间，2010年后房价基本保持稳定。

以1999年为基准，我们计算了上海商品住宅（即对应香港和新加坡的私人住宅）的名义房价指数。

1999年至2018年，上海房价上涨了8.7倍，同期，香港与新加坡的涨幅分别为286%和56%，均小于上海。

但有一点需要指出，我国1998年商品房改革后，上海住房市场处于高速发展阶段，而香港和新加坡则市场发展时间长，市场更加成熟。因此，上海与香港和新加坡的市场发展阶段不同，房价涨幅更大是有一定合理性的。

为了更加直观地体现房价上涨的真实水平，我们比较了香港和新加坡剔除通货膨胀后的房价指数，即实际房价指数。

1998年至2018年3季度，新加坡实际房价指数基本处于70至120的区间内震荡，没有上行的趋势，表明新加坡私人住宅的价格涨幅基本与通货膨胀相符，处于健康的水平。

相比之下，香港的私人住宅实际房价则从2002年后一直处于明显的上升趋势中，截止2018年3季度，上涨了3.0倍，这表明近15年来，香港私人住宅房价的上涨幅度过大，属于非良性的上涨，难以长期持续。

同期，上海实际房价上涨了4.2倍，涨幅大于香港，房价上涨过快，这也与98年房改之后，上海住房市场处于青春期、长个子的阶段有很大关系。

总而言之，单看房价涨幅，香港房价40年暴涨23倍，尤其是2011年以来持续大涨（港府调控效果不明显），滋生了新的泡沫！尤其是与新加坡的健康状况相比，香港楼市扭曲而病重！

今年二季度以来，香港房价出现的下跌态势，部分小区跌幅较明显，比如太古城房价已跌回3年前。但老杨认为，香港房价，回到3年还不够！2011年开始出现泡沫，应跌回到2013年左右。

二、三地居住舒适度比较

1、香港

根据香港政府统计处数据，2018年香港自置居所住户在家庭住户总数中所占的比例（住房自有率）为49.2%，大致和租房家庭住户各占一半。

回顾历史，2000年后，香港的住房自有率最高上升至2003年的峰值53.8%，随后5年基本保持这一水平。2008年全球金融危机后，住房自有率开始持续下行，2015年至2016年短暂上升后继续下行，这和金融危机后，香港经济受到较大冲击，以及香港长期的货币宽松环境助推房价快速上涨有较大关系。

截至2019年3月底，香港人均住房仅13.3平方米，绝对值很低，大多数人的居住空间很小，居住条件很差。2006年至2019年，人均住房面积仅增加了1.3平方米，平均每年增加0.1平方米，改善速度很慢。

2、新加坡

截至2018年底，新加坡的住房自有率为91%，远高于香港，这和新加坡的组屋制度建设有很大的关系。

回顾历史，1964年新加坡成立房屋发展局（HDB），正式提出“居者有其屋”计划，低收入家庭可通过公积金贷款购买政府提供的低价组屋，购房需求爆发，住房自有率快速上升，同时1965年后新加坡经济快速发展，仅1980年至1995年15年间，新加坡住房自有率便从58.5%提高至90%，除了2008年金融危机后的4年，其他时期一直保持在90%以上。

根据公开资料，2018年新加坡人均住房面积约为30平方米，远高于香港13平方米的水平，可见新加坡的居民整体居住环境要优于香港。

3、上海

根据上海市统计局的数据，2017年上海城镇居民人均住房建筑面积为36.7平方米，按照近三年每年增加0.6平方米的规律，2018年人均建筑面积约为37.3平方米。

然而需要注意的是，我国的建筑面积口径与新加坡和香港的室内楼面面积口径不同，还包括了公摊面积；而香港室内楼面面积与我国的使用面积较为接近，可以进行换算。

上海市统计局2006年以后就不再公布人均住房使用面积，而转为公布人均住房建筑面积，我们按照2007年的人均住房建筑面积和推算的使用面积可以得到，2007年使用面积大概为建筑面积的70%，按此比例可以得到历年大致的人均住房使用面积。

2018年，上海人均住房使用面积为26.1平方米，低于新加坡但明显高于香港的住房面积。2001年至2018年，人均住房使用面积提升了10平方米左右。

三、三地房价收入比

为了衡量香港和新加坡房价的泡沫程度，我们选取了房价收入比、租金收益率和杠杆率等三类指标进行比较。其中，未公布房价或租金相关数据的时间段，我们均采用房价指数和租金指数进行推算。

本报告房价收入比主要比较的是私人住宅，即中国的商品住宅。但鉴于新加坡住宅供应以组屋为主的特殊性，我们另外还计算了组屋，即新加坡保障房的房价收入比状况。

本报告房价收入比的公式如下：

房价收入比 = 住宅平均销售总价 / 居民家庭年收入中位数

注：家庭收入为中位数口径，和平均值口径存在一定的差异。

1、香港

根据香港差饷物业估价署和房屋委员会数据，将私人住宅中5种不同面积私人住宅（A类：小于40平方米；B类：40-69.9平方米；C类：70-99.9平方米；D类：100-159.9平方米；E类：160平方米或以上）的存量面积占比，结合5种面积的中位数可以按照权重计算得到香港私人住宅的大致户均面积，再结合私人住宅平均价格可以得到私人住宅房屋总价。

2018年，香港房价收入比为24.3，这意味着以2018年香港家庭收入中位数，需要24.3年才能买一套住房，远超合理水平。其中，香港岛、九龙和新界三个地区的私宅价格分别为17.8、14.8和12.3万港元/平方米；估算户均面积为55平方米；香港家庭年收入中位数为33.8万港元。

回顾历史，1997年香港房价收入比为15，是一个阶段性高点，随后东南亚金融危机爆发，房价快速下跌，房价收入比也随之下行。2002年房价收入比仅为7.4，而2018年为24.3，短短16年时间，香港私宅房价收入比上升了228%。其中，私宅平均价格从26966港元/平方米上涨至149605港元/平方米，涨幅为455%；而家庭年收入中位数仅从195600港元至338400港元，涨幅仅73%，远低于房价涨幅。由此可以看出香港房价涨幅是大幅偏离收入增速的，不具备长期可持续性。

2、新加坡

2018年底，新加坡政府提供的保障住房，即“组屋”（按照不同房型以及一二手房情况，价格仅为私人住宅的三分之一到五分之一左右）的占比达到了79%，占据了住房供应的大部分份额，而且在一定的条件下，组屋也可以进行出租或二次售卖交易。因此，除了私人住宅外，我们就有必要对组屋的情况也进行分析，否则难以体现新加坡住房市场的特殊之处。

2.1 私人住宅

根据Numbeo网站，我们估计私人住宅面积的中位数约为90平方米，根据Squarefoot网站可以获得私人住宅每平方英尺的价格，由此可以计算得到私人住宅售价，并进一步得到房价收入比。

2018年，新加坡私人住宅平均房价为134万新币，家庭年中位数收入为95460新币，房价收入比为14，远低于香港房价收入比水平。回顾历史，2000年以来，房价收入比没有上行趋势，整体维持在11-15的区间内震荡，保持稳定状态，表明新加坡房价上涨幅度与收入增幅相符。

2.2 组屋

组屋情况比较特殊，由于新租屋本身的定价就受到政府的管控，其价格会低于二手组屋价格，再加上新加坡公民在购买新组屋时会得到政府的补贴，购房者实际支付的价格远远低于二手房价格。我们比较了历史上新组屋与二手组屋的价格，不包括补贴时，新房价格大致在二手房价格的60%至80%，包括补贴时则大致在30%至70%。以下是HDB最新公布的5月份的一处组屋（Woodlands）新房成交情况与对应该地区的二手房价格的比较：

根据新加坡建屋发展局（HDB）数据，我们可以得到二手组屋的价格，二手组屋除了全外国人家庭或1永久居民1外国人家庭以外均可以购买，基本涵盖了绝大部分购房人群，因此其交易是比较接近市场化的。2018年，新加坡二手组屋房价收入比分别为5.3，远低于私人住宅房价收入比水平，这表明对新加坡81%的居住在组屋的居民，房价完全在可负担的收入范围内。2008年至2018年，二手组屋的房价收入比维持在5-7之间，比较稳定。

3、上海

由于境内外统计口径不同，在计算上海市房价收入比时，本报告房价收入比的公式如下：

房价收入比 = 住宅平均销售总价 / 居民家庭可支配收入

= 每平方米房价 * 人均住房建筑面积 / 城镇居民人均可支配收入

2018年，上海商品住宅房价收入比为25.6，较2016年的最高值30已经有所下降，但略高于香港并远高于新加坡的房价收入比水平。

在比较上海与香港和新加坡的房价收入比时，我们认为上海的房价收入比有三个方面需要进行调整才能反映真实情况，更准确地进行对比：

（1）上海城镇居民可支配收入是按照平均值口径计算的结果，与在计算香港和新加坡时按照中位数口径计算收入的结果有所差异。通常来说，收入分布为正偏态时，即中低收入群人相对较多，高收入人群相对较少但富裕程度较高时，平均数大于中位数。如2018年，新加坡的家庭平均收入高出新加坡家庭中位数收入34%。根据国家统计局，2018年全国居民人均可支配收入为28228元，人均可支配收入中位数为24336元，平均值高于中位数16%。上海市并未公布中位数数据，上海作为大都市，外来人口较多，常住人口数量庞大，其贫富差距应大于全国水平，我们假设上海城镇居民人均可支配收入高于其中位数的20%。

（2）按照大陆的收入和税收统计体系，相对来说可能会低估上海居民其他来源的收入。

（3）与香港和新加坡的不同，上海属于中国大陆地区城市，其他城市的大量外来购房资金可以进入上海市。相比之下，香港地理位置相对较为封闭，虽然也有大陆或其他境外资金的流入，但总体上资金体量不如上海。而对于新加坡来说，国家也即城市，不存在国内其他区域的资金流入情况，同时在新加坡政府的严厉控制下，国外购房资金也难以大量流入。此外，在大陆的传统文化背景下，很多年轻人购房动用了全家的收入，而这部分收入没有纳入上海的收入统计中，但相比之下，香港和新加坡这种情况的存在就相对较少。

关于（2）和（3）两项的具体测算非常复杂，数据也难以获得，因此这里我们简单地给予上海人均可支配收入被低估30%的假设。综合（1）、（2）和（3）项，原上海房价收入比分母端应除以1.2后再乘以1.3，整理后即原房价收入比结果乘以0.92。

调整后，2018年，上海市房价收入比为23.6。回顾历史，1999年，上海房价收入比为7.7，低于同期的香港和新加坡房价收入比，随后进入长期上行趋势，至今共有三轮阶段性高点，分别是2005年、2010年和2016年。

三个地区进行比较，2018年，新加坡房价收入比处于合理水平，市场占比最大的组屋房价收入比很低，良好地保障了中低收入人群的住房需求，私人住宅的房价收入比也不高；香港和上海的房价收入比都处于过高水平，其中，上海略低于香港，相比过去两年已经有所回落。

四、三地租金收益率

1、香港

根据香港差饷物业估价署公布的5种不同面积房型的私人住宅的市场回报率，结合5种房型的市场存量占比，即可按照权重得到私人住宅的总体租金收益率。

2018年香港租金收益率为2.5%，同期香港十年期债券收益率为1.87%，租金收益率高于无风险收益率。回顾历史，1997年至2000年是租金收益率一段小的上行阶段；2001年至2018年处于长期下行的趋势，从2001年的高点5.7%已经下降了3.2%，主要原因是房价上涨幅度远超租金上涨幅度。

2018年，香港岛、九龙和新界的私人住宅租金分别为440、359和267港元/平方米，根据我们计算的平均住户面积55平方米，可以得到平均每户家庭的月租金分别为24224、19764和14699港元。相比之下，公屋的月租金分别为3358、3744和2973港元，是私人住宅租金的五分之一至七分之一。

2、新加坡2.1 私人住宅

2018年，新加坡的私人住宅租金收益率为2.7%，略高于香港租金收益率2.5%，同期新加坡十年期国债收益率为2.1%，租金收益率高于无风险收益率。

2012年后，新加坡和香港的私人住宅的租金收益率从绝对水平和走势上都比较类似，处于下行的趋势中，但背后原因不同。新加坡租金收益率降低的原因是租金于2013年开始便开始下跌，至2018年下跌了18%，而香港则是由房价快速上涨所导致。

根据Squarefoot数据，2018年新加坡两种住宅的月租金分别为3.3和2.3新元/平方英尺，若按照港币/新元5.8的汇率换算，即为206.6和143.6港元/平方米，远低于香港私宅的租金价格。

2.2 组屋

新加坡公民在购买新组屋5年后，二手组屋是可以出售和出租的，定价由具备资质的买卖双方决定，相比新租屋是更加市场化的。由于组屋占据了新加坡住宅市场的大部分份额，组屋的租金收益率更具有代表性。

根据HDB 公布的历年各地区的各房型的租金中位数和二手组屋转售价格中位数，我们可以计算出历年各房型住宅的租金收益率，再根据各房型数量的占比，可以按照权重计算出总体二手组屋的租金收益率。

2018年二手组屋租金收益率为5.5%。二手组屋的租金收益率高于私人住宅的租金收益率，并且整体波动幅度不大，保持在相对稳定的状态，2007至2018年的租金收益率中位数水平在6%左右。相比私人住宅，二手组屋之所以具有较高的租金收益率和其严格的时间限制以打击投机行为有关，即拥有组屋的家庭必须持有组屋5年以上才能出租。

3、上海

2018年，上海的住宅租金收益率为1.7%，相比2017年有所上升，近三年，上海的租金收益率处于1.5%至1.7%的区间内。

回顾历史，2008年来，上海的租金收益率整体处于下行趋势中，其中2008年至2009年和2015年至2016年租金收益率下降明显，主要是因为两个时间段房价的快速上涨。

比较三个地区的租金收益率，新加坡的二手组屋租金收益率最高，私人住宅则和香港收益率水平接近。相比之下，上海租金收益率处于最低水平。

新加坡与香港，住房交易市场和租赁市场，已经市场化超过半个世纪了，而上海只有20年。所以，上海的租金收益率略低于前二者是合理的。

在国家大力支持发展租赁市场和抑制房价过快上涨的背景下，如果10年后，上海租金收益率仍低于前二者，则说明上海房价偏高，不合理！

五、三地楼市泡沫程度

1、杠杆率

通过居民部门杠杆率（居民部门债务/GDP），可以比较香港、新加坡和上海居民部门的债务杠杆水平。2018年，香港和新加坡的居民部门杠杆率分别为72.2%和54.7%，香港的杠杆率高于新加坡杠杆率，表明新加坡居民的举债率更低；2017年，上海居民部门杠杆率为64.4%，介于香港与新加坡之间。

居民杠杆率高低并无绝对标准，和经济发展模式有关，通常发达国家杠杆率都较高，如加拿大、澳大利亚等超过100%，美国、英国、法国等也都超过60%。

2000年至2014年，香港和新加坡两地的居民杠杆率走势相似，香港整体杠杆率高于新加坡，2014年后，新加坡杠杆率逐渐下降，而香港则继续上行。相比之下，2015年之前，上海的居民部门杠杆率水平明显低于其他两个地区的水平，2001年仅19.4%，至2014年底也仅为40.2%。

但2014年后，上海杠杆率开始快速上行，这和本轮房地产上涨居民部门加杠杆行为是有较大关系的，2014年底至2017年底仅3年时间，杠杆率就上升了24.2%。

2、偏离度

为了更好地衡量房价泡沫程度，我们还计算了2018年香港、新加坡和上海私人住宅的房价收入比和租金收益率2个指标的偏离度，即某指标偏离至少一个完整周期的均值（假设均值为该周期的合理水平）的程度。计算方法为：

指标偏离度 = 某指标数值/最近至少一轮完整周期的均值-1

以房价收入比为例，香港选取的时间段为1997年至2018年，是一轮完整的长周期；新加坡选取的时间段为2000年至2018年；上海选取的时间段为2004年至2018年，包含两轮短周期。租金收益率受数据限制，时间段统一为2009年至2018年，三个地区走势类似，具有一定可比性。由于上海居民部门的贷款主要体现在房贷上，2015年本轮房地产上涨周期加杠杆之前，居民部门杠杆率一直处于相对较低的水平，贷款买房至今的时间偏短，贷款余额没有进入平稳期而是处于快速上升期，因此不适合用偏离度进行比较。

2018年，香港、新加坡和上海的房价收入比偏离度分别为67.3%、7.8%和25.9%；租金收益率偏离度分别为-11.8%、-20.7%和-16.8%；2017年，偏离度越高代表该时点泡沫程度越高。

3、量化打分

绝对值代表某个指标的绝对水平，可以进行横向比较，但有些时候，不同地区有不同的情况，绝对值较难直接判断高低。偏离度代表某个指标和自身比较的偏离程度，能够一定程度上反映自身的泡沫水平。两者结合能够较全面的衡量某一指标的泡沫程度。

将绝对值和偏离度进行标准化处理（数值减均值后除以标准差），并赋予权重进行量化打分，可以得到量化的泡沫程度排名。按照重要程度，我们给定房价收入比、租金收益率和居民部门杠杆率的权重分别为50%、30%和20%，每个指标中绝对值和偏离度各占一半权重。权重为负表示该指标越小房价泡沫程度越低，这里仅租金收益率的权重为正值，即租金收益率越高，房价泡沫程度越低。

香港、新加坡和上海最后的量化打分结果分别为-0.4、0.6和-0.3，分数越高表示房价泡沫程度越低。比较三个地区，仅新加坡分数为正，且明显高于其他两个地区，说明相比香港和上海，新加坡的房价泡沫程度很低。

上海和香港的分数都很低，两者的房价均存在较大泡沫，其中，香港分数略低于上海，说明仅从这3个指标来看，香港的房价泡沫程度高于上海。

六、三地房地产依赖度

按照历年美元兑人民币中间价全年平均汇率，我们将上海GDP总量从人民币转换为美元，以和其他两个地区进行对比。

2018年，香港、新加坡和上海的GDP总量分别为3630、3611和4938亿美元，香港和新加坡总量非常接近，而上海则高出其他两个地区1300亿美元左右。1991-2009年，新加坡GDP总量小于香港，但差距不断缩小。2010年新加坡GDP总量超过香港，2015年后又小幅落后于香港，整体上非常接近。上海GDP总量在2008年前小于香港和新加坡，2009年后便超越这两个地区，并不断拉开差距。

2018年，香港、新加坡和上海的GDP增速分别为3.0%、3.2%和6.6%，同样是前两者非常接近，上海则要高出一倍左右。1994年以来的绝大多数年份，上海GDP增速高于新加坡，新加坡又高于香港。按照目前的GDP增速趋势，未来上海GDP总量与香港和新加坡还将不断扩大差距。

2018年，香港、新加坡和上海人均GDP分别为48717.3、64581.9和20398.0美元，新加坡高于香港且远高于上海。回顾历史，新加坡人均GDP于2004年超过香港后开始快速增长，2010年后基本保持13000至19000美元的差距。而上海增长相对平稳，但在绝对值上和其他两个地区存在着较大的差距。

房地产相关产业占GDP比重的大小体现了一个地区经济发展对房地产的依赖度，若占比过大，则表明经济对房地产依赖过大，其经济发展容易受到房地产捆绑，房价易涨难跌。

2017年，香港房地产相关产业占GDP比重为20.4%，其中建筑、地产和楼宇业权分别占比5.1%、5.0%和10.3%。由此可见，香港房地产业对经济的影响很大，这使得香港的房价居高难下。回顾历史，2008年后，房地产业占比就基本维持在20%左右，其中，建造业占比逐渐增加，地产和楼宇业权则略有下降。

根据香港统计局定义，楼宇业权（Ownership of Premises）是一项经济活动，包括：(a)住宅自住业主假定向本身提供的租赁服务。之所以将自住业主为自己提供服务也计入经济活动的原因是，未发生交易行为的自住也是对商品（房屋）的一种消耗，即产出。(b)业主以个人身份向租客提供的租赁服务。楼宇业权可理解为房屋租赁业。

2018年，新加坡房地产相关产业占GDP比重为7.3%，其中，建造和住宅所有权分别占比3.2%和3.5%，远低于香港。回顾历史，2006年至2014年，房地产业占比处于震荡上升的趋势中，2014达到最高值9.3%，随后便开始持续下行。

住宅所有权（Ownership of Dwellings）与香港的楼宇业权（Ownership of Premises）类似，可以理解为房屋租赁业。新加坡没有大量的水泥和建材等房地产上中游产业，原材料主要依靠进口，消费等房地产下游产业也一直占比较高，和房地产开发本身无太大关系，因此新加坡房地产并无拉动上下游产业的主要功能，而主要以维护民生为首要目标。

由于境内外的统计口径和方式不同，我国大陆地区的统计中，租赁业并未在GDP中完全体现。因此，需要注意的是，与香港和新加坡的统计口径相比，上海房地产相关产业的GDP占比可能是低估的。

按照大陆地区的统计口径，2017年，上海房地产相关产业占GDP比重为9.3%，其中，建造和房地产业的占比分别为3.2%和6.1%，整体占比高于新加坡但低于香港。1998年至2017年，上海房地产相关产业占比维持在9%至12%的区间内，其中房地产业占比大于建造业，且处于逐渐增大的趋势中。

三个地区中，香港经济对房地产业依赖度最大，上海次之，新加坡依赖度最小。

七、三地住房政策与制度

1、香港：公屋+居屋+私人住宅

香港的住房供应结构主要分为公屋、居屋和私人住宅3部分，旨在满足不同阶层人群的住房需求。香港土地所有权为中华人民共和国，施行土地批租制度。土地使用权为香港政府所有，通过招拍挂、协议出让、勾地等方式进行土地出让，土地出让金由香港政府支配，通常土地使用权为50年。

2018年，按照人口划分，居住在私人住宅中的居民占54.8%，政府主导的公营房屋占44.6%，临时住房屋占0.6%。其中，公营房屋又包括公屋与资助出售单位两类，分别占29.1%和15.5%。资助出售单位以居屋为主，即“居者有其屋计划”（除此之外，还有“租者置其屋计划”、“夹心阶层置屋计划”、 “重建置业计划”等，但规模不大且有些计划已经停止）。

公屋也称为“屋邨”，面向没有能力租住私人住宅的低收入家庭，并以一般申请者（即家庭和长者一人申请者）平均约3年获首次编配单位为目标（该目标不适用于配额及计分制下的非长者一人申请者）。

政府将公营房屋按照不同的申请者条件，以很低的租金出租，以支持低收入群体的住房需求。公屋租金在私人住宅租金的1/3到1/6之间，2019年为1/5.3。

截至2019年6月底，约有147900宗一般公屋申请，以及约108200宗配额及计分制下的非长者一人申请。一般申请者的平均轮候时间为5.4年，其中长者一人申请者的平均轮候时间为2.9年。一般申请者的轮候时间已经远远超过3年的目标，说明公屋供不应求，申请者需要等待较长时间。

1976年，房委会推出“居者有其屋计划”，将居者有其屋屋苑（简称居屋）低价出售给公屋租户和其他符合资产收入限制的中低收入家庭，出售价低于市场价的3到4成。居屋满足了无法承担私人住宅价格，但又希望居住条件好于公屋的家庭的居住需求。

私人住宅按面积分为5种，其中小于70平方米的住宅占据了约80%，可见高房价导致香港住宅面积普遍小型化。2018年，小于40平方米和40至70平方米分别占48.6%和31.2%。100平方米以上住宅仅占私人住宅的7.9%，比例非常低。

2、新加坡：组屋+私人住宅

新加坡的住房结构主要分为组屋和私人住宅两种，其中，新组屋只能由新加坡公民申请（家庭中至少有1个新加坡公民，另1个可以是公民或永久居民），根据不同类型有6000-14000新币的月收入限制；二手组屋可面向公民、永久居民（允许家庭中两人都是永久居民，或1公民1外国人家庭），对收入无限制；而私人住宅可面向公民、永久居民和外国人购买（家庭成员身份无要求）。此外，组屋的地权均为99年（除了面向长者的乐龄公寓为30年）；私人住宅的地权按照有地和无地为99年或999年。

2018年，新加坡住房总户数为132.5万户，其中，组屋、无地私宅、有地私宅和其他住房分别为104.3万户、30.7万户、21.0万户和0.4万户，分别占比78.7%、15.9%、5.1%和0.3%。由此可见，住在组屋的家庭占了大部分，其次是无地公寓。

回顾历史，组屋家庭数占比从1985年后一直维持在80%以上的比例，但2000年后比例开始逐渐降低，至2018年已经降至80%以下。与组屋占比变化相对应的是，无地私宅的占比正逐渐扩大，从2000年的6.5%上升至2018年的15.9%。这背后反映了随着居民生活水平的不断提高，相对越来越多的家庭愿意支付更高的价格，居住在私人住宅。

2018年，居住在组屋的人口占比为81%，从1989年88%的峰值下降了7个百分点，与组屋家庭占比走势类似。

组屋主要包括：（1）普通型。普通组屋占比最大，由新加坡房屋发展局（HDB）建造，房型从1室到5室俱全，主要面向中低收入人群。与中国有所不同，新加坡的2室为1卧1卫；3室为2卧2卫；4室和5室均为3卧2卫，只是面积不同，4室和5室分别为90和110平方米。（2）EC和DBSS公寓。相比普通组屋，这两类组屋更多面向中等收入人群，由开发商建造。

2018年，组屋存量中，1室及2室、3室、4室和5室及其他公寓分别占比7.0%、22.8%、40.0%和30.1%。4室及以上房型占比最大，达到了70.1%，这和香港的住房结构有明显差异，新加坡居民更多居住在房型较大的房屋中，而香港居民则更多居住在房型较小的房屋中，居住空间差距较大。回顾历史，2000年至2018年，1室与2室房型主要由单身人士居住，数量较少，比例也比较稳定；3室房型逐渐降低，与之对应的是4室以上房型逐渐增加，这意味着居住空间的不断改善。

私人住宅主要包括：（1）无地私宅。这类住宅无永久地权，地权使用年限为99年，主要是位于新加坡核心城区的公寓。（2）有地私宅。这类住宅为永久地权（999年），主要是位于非核心区域的别墅、排屋等。无地私宅的房价普遍要高于有地私宅。

3、上海

1978年开始，我国住房制度经历了公房出售、公积金制度、商品房改革取消福利分房、建立完善的住房保障制度等阶段，上海作为改革的重要试点，在许多方面具有全国领先的经验。

在借鉴和学习新加坡的住房制度后，1991年，上海在国内率先建立了住房公积金制度，打破了此前住房建设成本由国家和单位统一承担，资金匮乏，供给短缺长期存在的局面，为解决房改中的资金难题提供了一条出路，使大批职工和居民家庭居住条件得到明显改善。

1998年7月，国务院出台《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，提出停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，福利分配制度结束，我国住房真正开始市场化发展。

2000 年，上海市制定了《上海市城镇廉租住房试行办法》，旨在向住房困难家庭提供租金补贴或者以低廉的租金配租具有社会保障性质的普通住房。随后市房地局出台《上海市城镇廉租住房试点实施意见》，上海率先建立了廉租房制度，在全国具有重要的示范意义。

房改后，我国住房市场发展主要以商品住宅为主，向香港学习的土地批租制度使得土地财政收入成为地方政府财政收入的重要组成部分，地方政府对房地产依赖度较大，经济发展受房地产捆绑较明显。

2017年7月，上海发布《住房发展“十三五”规划》，坚持房住不炒的定位，聚焦住房市场体系和保障体系，优化廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障住房、征收安置住房“四位一体”的住房保障体系，稳步改善中低收入住房困难群体居住条件。

2018年，上海的保障房比例约占30%，商品住宅约占70%。相比香港和新加坡，未来上海市的保障房比例仍有较大的提升空间。

八、三地研究结论及建议

1、三地比较性研究的结论

2000年至2018年，扣除通货膨胀影响，新加坡实际房价指数几乎未涨。即便包含通货膨胀，房价上涨58%，年均复合涨幅也仅2.4%，远低于5.2%的GDP的年均复合增速。相比之下，香港的名义房价指数上涨337%，年均复合涨幅7.9%，远高于3.8%的GDP的年均复合增速。

香港的高房价主要是因为土地供给严重不足导致的保障房和商品房供应不足，人均住房面积过低，公屋轮候时间长达5.3年等现象；房地产相关产业占GDP比重过高，深度捆绑经济发展；几大家族、大房企垄断土地市场和新房市场。而新加坡特殊的住房制度，即由政府主导的低价组屋占据了住房市场约80%的份额，使得绝大部分新加坡公民的住房需求都能得到良好的保证，同时政府制定严格的法律法规以打击投机行为，使得新加坡住房市场发展非常平稳、健康。

从宏观层面看，新加坡和香港的经济体量非常接近，但人均GDP则是新加坡更高，经济发展更快；香港的居民部门杠杆率和宏观杠杆率均高于新加坡，负债率处于较高水平；香港的房地产相关产业占GDP比重远高于新加坡，房地产捆绑经济发展较严重。

从市场层面看，新加坡的住房自有率和人均住房面积均远高于香港，居住条件优良；新加坡的房价收入比远低于香港；新加坡私人住宅的租金收益率与香港私人住宅接近，但占据市场大部分份额的组屋的租金收益率则要高出许多，市场更加健康。

与新加坡和香港两个国际大都市相比，从宏观层面看，虽然上海GDP总量较高，但人均GDP较低，不到香港的1/2，不到新加坡的1/3，还存在着较大的差距；房地产相关产业GDP占比（口径不同可能被低估）略高于新加坡，远低于香港；居民部门与宏观杠杆率高于新加坡但低于香港，整体负债率仍处于可控水平。从市场层面看，按使用面积口径，上海人均住房面积略低于新加坡但远高于香港，说明居住条件还是相对较高的；房价收入比略低于香港，处于过高水平，租金收益率为三个地区中最低，说明上海的房价过高，不符合居民的收入水平与现阶段的经济发展水平。

从房价收入比、租金收益率和居民部门杠杆率3个指标来看，在量化处理后，新加坡的分数远高于香港和上海，表明房地产市场非常健康；香港和上海分数均较低，表明这两个地区的房价泡沫均较明显，其中，香港房价泡沫最大。

另外，值得关注的是，近二十年来，上海的经济和住房市场处于高速发展阶段，而香港和新加坡的住房市场发展时间相对较长，已经处于较成熟的阶段，因此，上海的房价涨幅较大具有一定的合理性。

2、对中国大都市的住房政策建议

虽然不同的地区在制度、经济发展阶段、金融经济环境等方面有所差异，很多东西不能生搬硬套，但对比可见，新加坡的各项指标几乎都要优于香港和上海，毫无疑问，新加坡的住房发展模式是具有良好的借鉴与学习意义的，即高收入人群自给自足，中等收入人群靠支持，低收入人群靠保障。

上海“十三五规划”提出，未来总体目标是住有所居，进一步完善住房市场和保障两大体系，以政府为主提供基本住房保障，以市场为主满足多样性住房需求。具体目标是保证商品住房供应稳中有升，保障性住房确保供应，租赁住房供应大幅增加，推进保障性安居房建设，培育发展住房租赁市场等。

上海过高的房价使得中低收入人群难以负担，十三五的目标符合新加坡的住房发展模式，即建立多层次的住房结构，通过租赁住房、保障房来努力实现中低收入人群的住房保障；同时，又尽力规避香港土地供应不足导致的房价过高的问题，稳步提升住房供应。未来应该坚持这一目标，建立符合中国发展模式的住房体系，真正实现住有所居，保障低收入人群的需求，缩小贫富差距，避免出现类似香港社会的不稳定现象。

借鉴新加坡和香港住房市场的发展经验，对于中国特大城市（城区人口超过500万人）和超大城市（城区人口超过1000万人），我们对其未来住房政策与制度的建议是：

1、全面提高保障性住房的覆盖面，争取未来5到10年达到三成，即目前上海市的保障住房覆盖水平；长期目标实现五成，保障中低收入人群的住房需求，促进社会稳定发展。

2、租购并举，大力发展住房租赁市场，减轻具有住房需求人群的经济压力；形成先租后购的梯度消费模式。

3、继续坚持“房住不炒”，一方面抑制住房交易领域的炒房投机心理，另一方面限制土地交易和使用过程中的炒地、囤地等行为。

4、增加住宅用地供应。过去几十年，我国住宅用地出让面积占全部建设用地出让面积的比例较小，未来应适当增加住宅用地的出让。此外，在具体城市实施中，不同的城市应根据自身住房与土地的库存和需求情况，合理、科学地供应土地，避免出现类似香港土地供应严重不足导致房价高企的问题。

5、降低经济发展对房地产的依赖度，转变经济发展模式，提高经济发展效率，抑制房价过快上涨对实体经济和居民消费挤出效应；弱化地方政府“土地财政”，促进土地市场的平稳发展才能保证住房市场的平稳发展。

本报告由杨红旭指导、易居院研究员王若辰执笔撰写