一年时间把深圳房价推向历史高位，教训极为深刻，未来应引以为戒。
文 | 张思平 深圳原市委常委、副市长
本号编者按：关于房地产的扎心数据不断。根据 3 月 13 日发布的《 2019 胡润全球房地产富豪榜》：全球共找到 239 位十亿美金地产富豪，中国以 58% 遥遥领先，其次是美国 11% 和英国 7% （深圳成为中国内地房地产富豪最多的城市）。近日，房地产服务及投资机构世邦魏仕理发布报告称，香港以 123.5 万美元的平均房价继续高居全球房价首位，新加坡第二，上海以 87.2 万美元的平均住房价格位列全球第三，温哥华第四。深圳则首次跻身前五，超越了北京、洛杉矶、纽约、伦敦和巴黎，当惊世界殊！
房地产泡沫化不仅是令人担心的灰犀牛，导致脱实向虚、抑制企业家精神，更影响了向消费型经济的转型。对于最具创新精神的城市深圳而言，如果不能妥善解决房地产泡沫问题，其创新土壤将受到侵蚀。
知易行难，究竟如何破解房地产难题？长期以来众说纷纭。深圳市原副市长张思平考察调研半年之久，推出《深圳住房制度改革和房价调控》报告，报告长达 14 万余字。本号择其精华刊发。
01、深圳房价奇迹
从 2005 年到 2015 年，十年时间深圳房价增长十倍以上，堪称“世界奇迹”。从 2015 年开始，深圳新房均价从 2 万直奔 5 万，2016 年 5 月全市新房平均价格 55871 元每平方米，同比增长 96% 。这一年，深圳被国际货币基金组织列为全球“最难买得起楼”的城市，房价收入比高达 38.36 。
▲数据来源：国际货币基金组织
与首尔和台北的对比更加说明问题：从人均 GDP 来看，深圳与韩国和台湾差不多，但深圳的房价为首尔的 2 倍，比台北高 63% 。
▲深圳、韩国和台湾三地人均 GDP 和新房价格对比
数据来源：深圳统计局、韩国国家统计局、台湾统计部门
02、深圳过去房价并非如此之高
从 1980 年代初开始，深圳率先打破计划经济下的福利分房旧体制，政府发挥住房保障主导作用之路，实现住房货币化、商品化、市场化，满足了不同水平的住房要求。1990 年前后深圳推出的“双轨三类多价制”的住房制度，基本上解决了不同群体对住房的基本需求。
虽然深圳率先实行土地使用权拍卖和住房商品化，但长期内土地价格没有暴涨，2000 年前，原特区内商品房 4000 元/平方米，2004 年前后，市中心区商品房价格 6000 元/平方米。
从 2000 年开始，深圳的住房制度改革逐步发生了方向性逆转，2005 年后深圳房价进入高速增长轨道，仅用十年左右的时间，深圳已经成为全球房价最贵的城市。
▲1998-2017 年深圳商品住宅二级市场平均交易价格（单位：元/平方米）
数据来源：深圳统计年鉴
2017 年后深圳房地产价格形成“冻结”格局，并非是市场供求关系发生了重大变化，而是以特殊的行政手段强制干预的结果。政府可对新建商品房进行价格管制，但对二手房交易市场价格，政府无法用同样的价格审批方式对卖房者加以控制，造成了“二手房”价格远远高于“一手新房”价格这一违背市场规律价格倒挂的奇特现象出现。以 2018 年 7 月深圳南山区推出的第三期新建商品房为例，商品房市场价格应该在 132000 元每平方米，比政府管制价格高出 50% 。
03、高房价的根本原因
通常地，深圳有关部门和社会方面，会简单地归纳为以下四个原因：
一是简单认为房地产价格是由于房地产市场秩序不规范，使得一些买房投机者推波助澜；二是深圳房价高是房地产开发商的追求暴利和贪婪造成的；三是深圳房价高是因为深圳人口增长太快，地域面积小，土地供应不足造成的；四是深圳高房价是国家宽松的货币政策和银行资金对房地产的过度贷款造成的。
以上说法都是欠妥、片面的，没有抓到问题的本质。深圳十多年来房价猛涨，其根本的、主要的原因，是影响房地产发展一系列深层的制度设计和缺陷造成的，这种制度中最重要的是住房制度、财税制度和土地制度。
首先，深圳住房制度由“双轨”变“单轨”，由以社会保障为主转为以商品化为主是深圳房价十年快速增长的根本原因。
深圳在 1980 年率先在全国启动住房制度改革，借鉴新加坡、香港对中低收入家庭提供住房保障的成功做法，提出了以住房保障为主导，兼顾住房市场化的“双轨三类多价”的住房制度改革方案，并提出 2000 年实现深圳每户一套住房的目标。
2000 年前后，基本完成了深圳住宅货币化、商品化体制的转变，“双轨三类多价”的住房制度已基本建立，2004 年以前商品房价大体保持在 5000-6000 元每平方米之间。
以 1998 年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》为标志，国家作出了以住房商品化为主导的住房制度改革决定，把房地产作为主导产业培育发展，取消了政府和所有单位的福利房的建设和分配。
受国家住房制度改革影响，2003 年 6 月出台《深圳市机关事业单位住房分配货币化改革实施方案》，以住房商品化为主导的单轨深圳市住房建设和供应体系建立，取消了福利商品房、微利商品房的建设和分配，深圳住房建设分配体制转向全部由房地产商提供的单轨、单类、单价市场商品房建设和供应体系。
住房制度如此调整后，扩大了市场对商品房需求，且房地产开发企业成为唯一的合法的住房建设者，住房供应量的减少，刺激了深圳房价的步步攀升。
其次，土地财政制度的逐步形成，使政府成为深圳高房价的主要推手。2016 年深圳房地产收入在地方财政收入中的比例接近三分之一。深圳通过卖地最高一年可增加近千亿元的地方财政收入。在政府对自身利益的追逐下，政府成为了推动房地产产业发展和商品房价格暴涨的最大推手。
政府在推动房地产发展和推高商品房价格的主要途径有五个方面：一是采取多种方式抬高地价，增加卖地收入；二是加大市场商品房供应的面积和比例；三是加大城市更新、旧村改造的规模和力度；四是对房地产开发和居民购房提供大量的资金支撑；五是基本停止或消极对待保障性住房的建设。
再次，政府垄断的土地制度是政府推动房地产价格暴涨的基本手段。
在深圳经济特区发展过程中，先后于 1992 年和 2003 年在特区内 326 平方公里范围内和特区外 1700 平方公里的范围内，实行了两次农村城市化的重要改革，将原居民纳入城市管理的同时，对原集体和农民所有的几百平方公里的土地，以经济补偿和特殊政策的方式实行统一征收，转为国有土地。从此政府高度垄断了土地资源，成为土地使用权的唯一出让者。
由于政府未能提供中低收入家庭的保障性住房，随着深圳城市人口剧增，城市廉租房市场需求空间巨大，受经济利益驱动，原居民和集体股份合作公司在未经政府批准的条件下，兴建了数量达几十万栋，面积达几亿平方米的法外建筑。这些建筑在对深圳的城市建设、管理带来一系列问题的同时，客观上也代替政府承担了为中低收入群体提供廉价出租房的特殊功能，为深圳经济发展和中低收入群体生活居住作出了重要贡献。
正因为深圳违法建筑的特殊环境、特殊功能，使得主要由几十万特区原居民和集体组织形成的特殊利益群体，与政府进行了长期博弈。十多年来，一方面深圳各级政府每年大力拆除违章建筑；另一方面，新的违法建筑大量出现，成为深圳城市建设和管理过程中独特的现象。
04、高房价双刃剑
畸高的房价将会对深圳产生严重的负面影响，这些负面影响表现在多个方面。
一是高房价造成绝大多数工薪阶层买不起房，成为压在绝大多数深圳人头顶上一座大山。2016 年上半年深圳房价收入比为 38 倍，位居全国第一，远远高于通常被认为 5-7 倍的国际通用标准和水平。不少人已经因住房问题而远离深圳，去内地二、三线城市寻找生存和发展机会。
二是高房价带来的高租金，拉动了深圳的消费品和服务价格的全面提高，降低了中低收入居民的实际生活水平。房租作为城市居民消费的基础价格，这些年来，随着地产价格飞涨，带动了商业服务业、餐饮业、文化娱乐业等价格的快速全面上涨，对中低收入居民的实际生活带来很大影响和压力。
三是恶化了经商环境，对深圳制造业、物流业产生了巨大的挤出效应，使深圳的产业面临空心化的风险。
自从 2007 年以来，因经商环境的变化深圳出现两次制造业大规模外迁的情况。
第一次是 2007 年前后，随着国家劳动合同法的出台和最低工资标准的提高，劳动力成本上升，一些劳动密集的低端制造业开始外迁。第二次是 2015 年前后深圳高端制造业发生大规模的外迁。主要原因不是劳动力成本快速增长，而是 2015-2016 年深圳的土地、房地产价格暴涨。
据有关部门调查，2014 到 2016 年深圳工业厂房平均租金上涨近 40% 。特别需要指出的是，这次大规模外迁的企业相当多的是先进制造业中的大中型骨干，比如华为、中兴、比亚迪、大疆、富士康等知名高科技企业的制造基地都已经搬迁到深圳周围地区，数据称 2016 年已有 1.5 万家制造业企业迁出深圳。
▲2016 年华为终端转移至东莞松山湖，该基地投资 100 亿元（报告附图）
四是高房价使青年人终身成为房奴，使青年人失去了奋斗的希望，降低了深圳对各种人才的吸引力。几百万青年劳务工除了部分住在企业提供的职工宿舍外，相当部分住在条件更差的城中村原居民提供的廉价出租屋。他们没有深圳户籍，无法享受到深圳市任何住房保障政策。
▲深圳城中村内的农民出租房（报告附图）
五是高房价挤占了市民的正常合理的消费，降低了中产阶层和中低收入家庭的实际生活水平。
六是房地产快速发展和房价的畸高，绑架了银行体系，增加了金融系统性风险，为深圳长期可持续发展埋下了隐患。
七是高房价大幅度提高了市民的个人负债率和住房信贷杠杆率，增加了家庭的金融风险。
八是高房价降低了深圳对国内外人才的吸引力，对继续保持深圳的活力、创新力产生了负面影响。
九是深圳畸高的房价加大了社会的收入差距，成为不同群体财富悬殊的重要因素，对深圳的共同富裕、和谐社会的建设带来深刻的影响。
十是高房价助长了城市违章建筑规模的扩大。
▲福田中心区岗厦村，村民自建的 6-7 层楼房达到近千栋（报告附图）
05、房改现曙光
近年来，中央提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，对全国住房制度改革方向的调整起了定基调作用。2018 年 7 月 27 日，深圳市政府发布了《关于深化住房制度改革加快建立多主体供给多渠道保障租购并举的住房供应与保障体系的意见》（下称《意见》），这是深圳住房制度改革的一个标志性事件，对未来深圳房价的调整影响深远。亮点包括以下几个方面：
• 把住房制度的重点从以市场为主导，调整为以保障性为主导。《意见》中明确表示“把民生属性摆在更重要的位置，以满足新市民住房需求为主要出发点，以建立租购并举的住房制度为主要方向”，与 2003 年房改相比，可说是深圳住房制度改革方向上的归位。
• 从调控需求向扩大供给转变。自从 2003 年以来，深圳几乎把所有市民都赶入住房商品化、市场化、社会化的大潮，长期形成供小于求的市场格局，导致房价一路飞涨。市政府在调控房价上，基本上是抑制需求，治标不治本。《意见》出台，改变了住房供需关系的调控方向，提出以住房供给侧改革为主线，充分发挥政府、企业、社会等各类主体的积极性，多主体供应、多种渠道建设。
• 提出住房保障方式由单一售房向租售并举的方向转变。过去促进买房是保障性住房制度的目的，采取“以卖为主”或“只卖不租”，但该方式存在重大缺陷，比如，受政府财力限制，“只卖不租”难以满足社会对保障房不断增长的需求，同时，由于保障性住房与商品房价格的巨大差别，交易后，保障对象仍能获取巨大溢价，形成社会分配不公。《意见》将保障方式调整为“租购并举”，对不同类型的保障住房采取租售结合的保障方式，尤其是对户籍中低收入居民提供公共租赁房，采取了“只租不售”的保障方式，符合现代住房制度改革的方向。
• 提出了保障房建设的庞大的规划目标和分阶段计划及比例。《意见》提出了 2018-2035 年的 17 年期间，将分三批次建设筹集不少于 100 万套各类保障住房，使保障住房的套数占整个社会住房总量 170 万套的 58% ，保障房用地占整个住房建设用地的 60% 。
▲深圳住房供应规划（2018-2035）
但需要指出的是，这一规划和计划目标能否实现，还有待于社会各界的观察、监督。根据以往的经验教训和当前各级党政机关干部的工作状况和精神状态，未来 100 万套保障住房的建设前景并不乐观。
06、应急之作的缺陷
尽管《意见》是对深圳住房制度改革方向的矫正和回归，但并非是一个科学合理、符合实际的改革方案，仍存诸多缺陷。
缺陷一：
将占常住人口三分之二的非户籍人口排斥在住房保障范围之外，失去了住房保障制度的基本公平性和合理性。国内大中城市通常户籍人口占常住人口的 60% 左右，而深圳 2017 年总人口大体在 2000 万左右，其中户籍人口占常住人口只有 34.7% ，仅占整个深圳实际管理人口的 20% 左右。2018 年出台的《意见》中，三类保障性住房也基本把 818 万常住非户籍人口排除在住房保障之外。因此，《意见》与其说是深圳市住房社会保障制度的改革文件，不如说是一个深圳市户籍人口的住房保障制度的改革文件。这是《意见》最根本的制度缺陷。
缺陷二：
深圳把“人才”作为住房保障体系的首要和重点保障对象，违背了住房保障制度的基本原则。从世界各国住房保障实践看，通常都是以收入水平为标准，把中低收入作为住房保障的基本对象，以彰显公平。而深圳自 2010 年以来，把所谓“人才”作为住房保障的主要对象，并制定和出台了一系列关于人才标准和人才住房保障标准的文件规定，从而形成了“独一无二”的一个怪胎。将以收入为依据改变为以学历为标准，以人才为重点、优先、主要的住房保障对象，则是背离了住房保障体系的基本方向和基本原则，更会加剧整体社会不公平。
缺陷三：
以商品房价格为参照系确定保障水平，背离了“可承受性”住房保障的基本原则。根据国际通行经验，保障房通常与保障对象的收入水平挂钩，以“可承受性”为原则确定价格，通常以工资的三分之一作为制定租房价格的基本依据，以本家庭收入的 4-7 倍来确定购房价格的基本依据。而《意见》背离“可承受性”基本原则，采取与市场房价挂钩的原则来确定不同保障对象的购、租价格，所确定的售价和租金远远超出了保障对象的实际支付能力。
缺陷四：
提出八类保障房的供应主体，出发点是好的，但是在确定八类多主体供给方式时，在政府和企业、政府和市场、政府和社会方面界限模糊、责任不清，可能为未来住房供应保障体系的完善发展带来很多问题，并造成不同时期政府政策多变，互不衔接，反而不利于保障房建设的健康发展。
▲《意见》规定的八类保障房供应主体
缺陷五：
企业自建保障性住房带来政企关系的界限模糊和新的社会不平等。《意见》为了加快保障性住房的建设，把企业自建房作为保障房供给的主体之一，提出“支持企事业单位利用符合规定的自有用地或自有用房，建设筹集人才住房、安居型商品房和公共租赁住房”。
通常情况下，事业单位所谓自有土地，是历史上政府用行政划拨的方式无偿提供给各类事业单位使用，本质上其土地所有权和使用权属于政府所有，并非事业单位所有。因此对于没有自己的土地，没有独立投资来源，没有生产收入和利润的各类事业单位，怎么能成为独立的保障性住房的供给主体呢？上世纪 90 年代前曾经出现过党政机关事业单位利用国家的土地和政府的投资，给自己单位员工建立宿舍的情况，但这是在特定历史条件下的产物，时隔几十年后，深圳怎么能重新走回传统体制下单位福利分房的老路上去呢？
缺陷六：
保障性住房进入商品房市场，会带来社会财富的分配不公和政府住房保障能力的长期下降。政府出于不同的目的，又通常对少数保障性住房进入商品房市场设立一些通道，开一些口子，并作出一些特别的限制。
从政府长远的住房保障体系完善来讲，从社会公平正义的角度来讲，允许保障房进入商品房市场应该说弊大于利，如削弱了深圳市保障性住房的长期供给能力，造成保障对象的暴富等。
缺陷七：
继续保持现有房地产调整的连续性，并不符合未来深圳住房制度改革和房地产市场发展的方向。《意见》提出，要“保持房地产调控政策的连续性、稳定性，严格落实各项调控措施”。现行的房地产调控的各项措施，是针对目前房地产市场突出问题的特殊时期的应急措施，并非长期的治本之策。2016 年房价暴涨背景下，为了控制房价过快上涨，政府主要用行政手段或从调控需求考虑，出台限购、提高首付比例等调控措施，或是用价格管制的手段，对房地产企业实行行政审批和限价销售的调控措施。但随着未来几年深圳保障性住房建设的加快，住房保障体系逐步完善，现行的特殊时期用行政手段、价格管制的方法对买方或卖方进行调控的措施，都应该逐步退出。现行的应急调控措施退出后，应该按照正常的房地产发展规律，主要用经济的、法律的手段进行调控，以保持房地产市场平稳健康发展。怎么能把现行特殊措施作为永远措施从而保持连续性和稳定性呢？
缺陷八：
保障性住房建设中若干重要问题缺乏科学论证和切实可行的落实措施，实现 2035 年住房供应和保障体系的任务相当艰巨。比如，2035 年筹集 100 万套保障性住房的难度很大。
07、改革房地产调控方式
建议进行以下五个方面的重大调整：
一、从深圳实际出发，创造性贯彻国家重要方针政策，自主确定深圳商品房市场调控的政策措施。
由于深圳房地产市场的特殊性，如果完全按照国家统一的调控政策，或者完全模仿其他一线城市的调控政策，注定会脱离实际，达不到预期的效果，甚至造成重大失误，其中 2015-2016 年深圳房价完全失控，就是深圳房地产调控中最深刻的教训。
从政府房地产调控层面来说，主要原因包括两个方面：一是机械地执行国家供给侧结构性改革中的房地产去库存的调控政策，基本上取消了 2015 年前深圳出台的有关防止房价上涨过快的调控政策；二是没有履行城市主体责任。当深圳房价在 2015 年、2016 年失速飙升时，深圳市政府对社会对房价上涨过快的呼声没有任何回应，直到 2016 年 10 月份深圳才根据国家要求和其他大城市的做法，出台了一些严格的调控政策，从而失去了调控房价的最佳时机。一年时间把深圳房价推向历史高位，形成经济社会发展中的巨大风险，历史教训极为深刻，未来深圳市应引以为戒。
二、治标治本兼顾，近期要把保障房市场的建设作为深圳房价理性回归的治本措施，为未来对商品房市场的长远调控创造环境、打好基础。
深圳市场商品房价格要达到有效的调控，使其逐步合理回归，必须以加快建设保障性住房，形成比较规范的保障房内部流动市场。没有保障房的建设和保障房供应体系的完善，深圳房价的合理回归是不可能的，深圳商品房市场健康发展也是不可能的。
三、保持房价调控的方向、目标和定力，防止房价合理回归过程中的反弹和房价调控目标的半途而废，逐步化解房地产引发的金融和经济风险。
自从 2016 年深圳房价暴涨后，政府用经济手段已经无法控制房价上涨，采用了行政手段对房地产企业卖房进行价格管制，维持了近两年房价表面上的稳定。这几年政府用价格管控的方式控制房价，虽然在理论上不可取，从长期来看不可行，但从近期来看，这也是在现有地方政府治理能力低下的状态下的无奈之举，从实践上看，这几年控制房价继续上涨的方向是对的，在房价合理回归理性价位之前，应该坚定不移地坚持下去。
但根据近来的数据显示，2018 年下半年房价由升向降的拐点已经出现，深圳市政府有关方面应该顺应房地产市场发展的规律，促进其合理回归，切不可为保障所谓 GDP 和财政收入持续增长的自身利益，动摇甚至颠覆调控房价的方向，使房价调控目标半途而废。
在经济持续下滑的大背景下，社会各阶层的收入会大大缩水，对商品房的购买能力会大大降低，房价下降幅度达 40% 左右，回归到 2015 年至 2016 年暴涨前的价格水平应该是在预期范围内的。
从深圳经济社会的承受能力和房价合理回归的要求来看，如能每年房价下降 10-15% 左右，连续下调三年左右，理性回归至合理价位可能最为有利。
在未来几年深圳畸高房价按市场规律逐步下降理性回归的过程中，深圳市政府有关方面不管遇到多大压力，都应坚持房价调控的方向和目标不动摇，否则，有可能使这几年房价调控目标半途而废，前功尽弃，重犯 2015-2016 年深圳房价调控的错误教训，失去深圳房价调控的历史机遇。
四、逐步取消对房地产市场的过度干预和价格管控，实现房地产调控从行政手段为主向经济、法律手段为主的转变。
自 2005 年以来，除了 2015-2016 年短暂的供给侧结构性改革房地产去库存期间外，国家有关部门和各级地方政府出台了一系列以控制房价上涨为目标的房价调控政策，这些政策以行政性手段为基本方式，适应配合经济手段;调控政策几乎涉及房地产市场体系的每个环节，包括限购、限贷、限卖、限价四个方面，几乎穷尽了所有经济和行政手段，由于调控措施违背了市场经济规律，在多年的房价调控中，出现了类似“离婚潮”、“一手房与二手房价格倒挂”等奇特现象。数不清的限购、限售、限贷、限价等调控措施，不能说没有起到一点作用，但总体上说严重侵害了房地产市场供需双方的合法权益，违背了房地产市场自身的规律，使房价越调越高，深圳从 2006 年到 2016 年十年调控的结果使房价几乎上涨十倍，最终证明深圳的房价调控是失效的。
五、果断运用好必要的行政手段，防止畸高房价的硬着陆和房地产泡沫的突然破裂，避免因房价给经济带来的系统性风险和对社会带来的剧烈震荡。
现有畸高房价下降是个必然趋势，那种“冻结”现有房价，使房价长期不降，高位盘整，是脱离经济社会发展基本面的。因此，当房价出现下降拐点之时，惊慌失措，匆忙采取阻止房价理性回归的政策措施是错误的，也是违背经济社会规律的。
但是，在未来经济发展中房价迅速下降，出现了泡沫突然破裂的“黑天鹅”事件，迫使畸高房价硬着陆的极端现象，从而对经济社会和人民生活的影响和震荡过大，也应该要尽力去避免的。
在房价大幅度急剧下降的极端情况下，甚至可以考虑借鉴采取类似股票交易市场暂时休市的方式，让市场冷静下来，恢复理性。在恐慌情绪消除或减轻的情况下，再恢复正常交易。当然，这种极端的行政手段，使用时应特别谨慎，防止 2015 年下半年中国 A 股市场上“熔断”情况的发生。
注：文章原载于《财经》杂志，原标题为《深圳房价解密》，本号转载时内容有删减。“编者按”部分为本号新增内容
— END —
记得转发给你脑海中第一想起的群~
推荐阅读
刘胜军
坚持讲真话的经济学家
国是金融改革研究院院长
2014 年参加总理经济座谈会
70 后经济学家代表人物之一
著有《下一个十年》
热门评论(0)
目前还没有用户对此小区进行评价