复盘｜人口密度全球最高的深圳怎么做城市更新？

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来源：凯辉高德

本文根据深圳市规划国土发展研究中心副总规划师李江在2018中国深圳（国际）房地产博览会上的讲话整理，完整地阐述清楚了深圳自2005年以来城市更新的发展脉络。

【一】

深圳城市更新的三个阶段

第一阶段：2005-2009年

深圳是2005年开始有计划申报旧城改造项目。2005年到2009年每一年的计划申报都以城中村为主。

2008年的时候，有了工业区改造的申报。这是因为2007年有一个政策，那个政策出台之后，对于深圳工业区的改造可以说开放了一个口子，工业区也申报改造了。这一阶段相比较2005年以前，我们可以说更新的项目需求量非常大，呈井喷之势，所以政府层面开始系统地研究城市更新。

改造整个内容来说还是以商住为主，三分之二都是商住，工改工项目比例非常低，第一批的工改工项目13个，第二批是5个，总共18个项目，最后改成就那么一两个项目。

更新改造的范围主要集中在上步、罗湖、布吉、蛇口和东部几个老镇，基本上以老城中村以及交通沿线轨道等项目为主。

第二阶段：2010-2015年

2010年到2015年，这个时候改造的内容、改造的对象不仅仅局限于城中村，还有工业区。城中村和工业区二者加起来占到90%。第一阶段工业区改造的量非常少，到了第二阶段，工业区改造的量逐渐提升起来，商住仍然是改造的主要方向，两成多的土地都改造成商住了，工改工的规模数量还是比较小的。

这是2010年到2015年改造项目大致空间分布情况，特区内大概有一半城中村，按照建筑面积来说大概有一半，都纳入到改造计划。今天来看，其实我们特区内的城中村基本上能改的差不多都改完了。特区外的城中村列入的比例还是比较低的，大概列入计划的只有10%，有9成没有列入计划当中去。

其中有40%属于产权还不清晰的城中村。工业区的情况多说两句，对工业区改造政策设定推出得比较晚，因此工业区改造在这一阶段的量并不是很多，也就只有10%的工业区纳入到计划里面，大概还有90%的工业区还没有纳入到城市更新当中。

在这里面，我们也是研究了全市的工业布局、工业园区发展大概有10多年了，2009年做过一个统计，大概有3800多个工业园区，涉及到290多平方公里，涉及到工业用地190多平方公里。在这里面大家看到列入工业区改造的只有90%，从这个角度来看，其实我们深圳的城市更新潜力还是非常巨大的。

这是我们2010年到2015年的更新项目申报情况，截止到2015年底列入计划509个，已批297个，签了合同的174个，最后真正拆迁动工的也就7.7平方公里。所以说，城市更新项目改造的周期还是比较长的，改造的难度还是比较大的。

第三阶段：2016-2020年

2016年到2020年，这个阶段出台了 “十三五”城市更新规划，大概是拆除重建12.5平方公里，非拆除重建规模17.5平方公里，包括居改居、居改商、工改居、工改商、工改工等。有些是设定上限的、有些是设定下限的，这个反映出政府对今后城市更新的结构、规模、节奏、速度进行了全面把控。

“十三五”期间城市更新规划是落到各个区的，因此各个区结合全市的“十三五”规划编制了专项规划，每个区也做了详细的划分，拆除重建多少，微更新多少，还有哪些区域在“十三五”期间是不能改造的。

【二】

城市更新到底是什么

其实深圳的城市更新启动比较早，当初研究城市更新的时候我们也分析过，城市更新到底是什么？它就是一个城市的新陈代谢，你把城市当作一个有机体，这个有机体自从诞生之日起就存在新陈代谢。

深圳是1979年建市的，1989年罗湖区就提出改造，做了罗湖区旧城改造规划，就是东门片区的改造。在80年代末90年代初深圳就有了旧城改造的概念，但是那个时候推动比较慢，当时深圳还有很多土地资源，城市更新是微乎其微的，大家是不会考虑城市更新的。

为什么这个城市建了只有10年的时候就有城市更新呢?因为深圳这座城市成长太快了，我们的开发建设远远赶不上经济社会的发展速度，这就造成了10年、20年慢慢的越积越多，深圳只不过30多年的历史，但是城市更新的经验、理论、政策和规划体系构建已经在全国领先，各个城市都在学习深圳城市更新的经验。所以1989年我们就有了旧城改造。

2004年、2009年是深圳城市更新的重要节点？2004年深圳成立了城中村领导小组改革办公室，有了统一的城市更新领导机构。2009年广东省里面的78号文城市更新办法出台，深圳迅速启动了国内第一个城市更新专项规划，为全国各个城市编制更新专项规划摸索出一套经验。

2012年城市更新实施细则出来，同年第一版的城市更新暂行措施也出台了，实际上暂行措施是对我们的办法和实施细则的一些补充。2016年是第三版的暂行措施出台，还有“十三五”城市更新专项规划得到市政府的批准，向全社会发布。

所以纵观深圳的城市更新历史，第一阶段，在2009年之前称之为全面探索阶段。这一阶段的特点，第一是缺乏有效的更新改造政策，2009年我们的更新政策要说全面一点就是城中村改造暂行措施。

第二是更新管理缺位，工业区和旧居住区改造基本上都是零散的，居住区改造是建设局管，工业区改造最早是贸工局管，城市更新管理是各个部门都在管，没有统一起来。第三是更新对象主要以城中村为主，更新方式是拆除重建，另外后期的探索旧城区、旧工业区的改造，我们当时承担的课题是编制旧工业区改造政策，最后没有出台，夭折了。

深圳的城市综合整治速度在2009年加快。我后来查了一下，为什么2009年综合整治速度加快呢?因为深圳市政府2010年要干一件大事，什么大事呢?就是大运会要开始了，为了迎接大运会，整个城市政府花了很多钱，把临街的城中村都进行综合整治，所以城市面貌发生很大的变化。

第二个阶段， 2009年到2015年可以归纳为快速发展阶段。因为这个阶段城市更新规划成型了，规划体制也建立起来了，成立了城市更新专职机构，另外还有城市更新项目增长，改造需求不仅仅局限于城中村，还有工业区。更新模式在这一阶段是市场主导。当时制定这个原则经历了激烈的讨论，最后让位于市场，市场才是更新的主体，“政府引导、市场运作”，当然这个阶段仍然以拆除重建为主。

【三】

何为城市更新3.0

大家从“十三五”规划编制和我们最近出台的一些政策当中，一定感觉到政府对城市更新的管理程度越来越高，或者说把控程度是越来越大。还有更新方式也发生了一些变化，过去一说更新就是拆除重建，现在大家越来越关注微更新，拆除重建与综合整治并举，产业空间受到高度重视。

第三阶段，我归纳为这个时候就是城市更新3.0。什么是城市更新3.0呢?城市经历了粗放式增长期后，城市更新成为解决城市各种矛盾和城市病的重要手段。它主要表现在这么几个方面。

首先是由单一的解决空间问题向综合解决城市问题转变，深圳为什么城市更新搞得这么风生水起呢?主要是地不多了，于是大家把目光盯在旧城区改造。但城市更新不仅是解决城市空间单一问题，还要解决城市发展过程中出现的社会问题、经济问题、环境问题、民生问题。

所以城市更新作为一个城市发展建设的手段，它的负荷会越来越多。你必须通过这个空间，最终达到城市和谐、健康、持续的发展。所以说，未来的城市更新它肯定要承担更加综合的问题。

第二，由注重城市更新的规模和速度向更新质量转变。过去我们一直追求每5年更新速度是多少、规模是多少，大家都把这个当作一个任务。但是我相信未来深圳的城市更新速度和规模已经成为过去时了，更多是在质量方面，通过城市更新解决城市各方面的问题。这个问题包括，经济问题、社会问题、环境问题，这都是要在城市更新当中解决的。

第三，更新方式的转变。拆除重建和综合整治并举。

第四，由“市场主导”向政府把控、市场主导、公众参与多赢模式转变。现在不仅仅停留在开发商或者说原住村民对更新的认识程度高，普通老百姓都能说出一二三来，想法比较多，未来的城市更新肯定是全民参与、全社会参与、全社会关注。

第五个，关注民生、关注产业的持续发展。我想对于产业的发展，大家可能有几个疑问，第一个疑问就是深圳的工业用地这么多，是不是还需要这么多的工业用地?社会上有两种声音，一种认为许多工业区应该把它改成居住，第二种认为应该保护好工业区、保护好工业用地。

首先我想我们要理解深圳这个城市的发展定位，未来的城市产业是核心，现在深圳整体定位是国际科技产业创新中心，你拿什么去创新，要企业来创新，企业的发展在哪里，在空间上。

深圳已经面临很多优秀企业的离开，到东莞、惠州甚至更远的地方发展。如果企业都走了，我们拿什么创新?靠我们的服务业创新吗?当然服务业也有创新，但是创新的主力军在什么地方，在企业、在工业、在制造业。

现在市政府和区政府越来越关注工业用地、工业空间的保护，特别是这两年在社会上大家谈论得纷纷扬扬的工业区和工业线的问题，一划定以后就认为把企业的手脚都捆绑了，没办法改造了。大家要正确认识这个问题。

第二个问题，未来的竞争，这个城市它会面临哪些挑战?我觉得深圳未来的发展会面临各种方面的挑战，挑战比较多，在这儿我想重点挑这么几个来讲一下。

挑战一，粤港澳大湾区现在是说得比较火的一个内容，大湾区上升为国家战略，珠三角各个城市都纷纷提升自己的功能，打造新的增长极。深圳给自己的定位，一个是经济特区，这个我想是我们这几轮的总体规划做下来不能丢的，第二“十三五”提出深圳要建设国际科技产业创新中心，深圳未来要打造创新城市。第三是全国经济中心，现在我们要把它提升成为国家中心城市，不仅仅是经济的，还是一个综合的中心城市。珠三角目前的国家中心城市只有广州，深圳只是套了一个全国经济中心城市。

接下来，如何让深圳成为一个国家中心城市，这里面还有很多工作要做。在这一轮发展当中，如何处理好和香港与广州的关系，如何在珠江东岸和深港惠形成一个产业集群呢?这是我们需要思考的问题。大家说这个是不是和城市更新有点远?其实不然，大的方向明确了，城市更新的方向也就更加清楚了。

挑战二，产业转型升级迫切，建设国际科技产业创新中心任重道远。全球范围内的产业转型升级趋势，欧美国家提出“再制造业化”，希望美国走出去的制造业，把高端环节全部迁回到美国来。而深圳我们现在每年都有上千家企业要从深圳搬出去，迁到其他地方去，为什么呢?

因为深圳的土地资源确实越来越少，企业的发展需要空间，没有那么多空间了。再一个我们的成本越来越高，最主要是住房成本，房价这么高，新来的小白领买不起房子，住不起，没办法，白领都跑回去了，有的企业没办法，也只好到内地发展了。

这都是影响深圳未来产业发展的方面，未来如何吸引高端产业留在深圳呢?这是考验我们深圳市政府的最大难题。

因此，首先政府要做的就是保住一定规模的产业空间，不仅市政府这样，区里面也是如此。所以从这个角度，大家应该可以理解，深圳市政府为什么想尽一切办法要把我们现有的工业用地划成线，还要给它控制起来、保护起来，鼓励你们工改工，严格控制工改区，为什么?香港就是一个参照例子，香港在整个80年代的时候，过多地把产业转移到内地，他们本来想发展服务业，结果工业都走了，服务业服务谁呢?

当然香港的市场是全世界的，但是制造业走了之后，对香港的经济发展影响还是比较大的。香港也不愿意承认“产业空心化”，但是事实上他的整个经济发展速度后续感到非常乏力。

那么深圳为什么这几年尤其是2008年金融危机之后，发展虚拟经济的国家和城市都受到影响，而深圳没有太大影响。深圳GDP2008年以来的增长是一路向好的，民营实体企业在抵御金融危机方面发挥了重要作用。

挑战三，压力。压力很大很多。比如人口压力，最新的统计现在国内好多城市净流入人口速度在降低，三个城市排在前三甲，第一是杭州，人口净流入量达到5.8，第二是深圳，第三是成都，这三个城市是人口净流入量比较高的。

还有一些一线城市，人口净流量基本很少，有些开始流出了，包括东北几个比较好的城市，人口开始净流出。流入和流出反映一个城市的发展水平和活力问题，正因为深圳的人口规模太大了，我们只有2000平方公里不到的土地上，承担了2000多万人口。如果按现在2000多万人口，深圳的人口密度是每平方公里1万多人，这个不仅是全国之最，可能是全世界之最。

所以这个人口密度就说明了我们的压力，因为现在大家看到人口年轻化，而且好多的流动人口现在已经定居下来了，特别是我们深圳喊出一个非常有名的口号“来了就是深圳人“。来了之后，市民要享受同等的权利，要享受医保，小孩有上学的权利。

这些口号喊出来当然非常响亮，但是落到城市管理和建设者身上，我们的压力非常大。这么多人病了到哪儿看病，没有地建医院怎么办，城市更新。孩子上学没有学校怎么办，城市更新。那么多道路要修，没有地怎么办，城市更新。

还有垃圾、环卫、养老设施、夕阳产业，都没有地方去落，怎么办，城市更新。所以城市更新肩膀上的负担越来越重，大家感觉到非常沉重，反映到我们具体的项目当中就是土地贡献率。大家感觉到政府太狠了，贡献率30%了，怎么还要开发商贡献。深圳有一个城市更新项目，最高贡献到50%左右，基本上一半土地都被拿走了，干什么呢?修路、修学校、修医院。所以这个就是我们面临的挑战。

第三个问题，应对。我讲几个应对措施，第一是从区域视角审视城市更新，强化成片统筹、打造区域新增长极。大家更新的时候，不要埋头想到就是我要把它改成居住。我最近这几年也跟开发商打交道比较多，也跟他们交流，有些讲到说，我拿到一个项目，一说工改居，好像见到宝似的，一说工改工感到非常痛苦，我改成工业之后卖不出去，工业厂房一个是没人要，第二个利润比较薄。

有些开发商改成工业，建完之后分成小隔间，按照工业的方式卖掉了。其实我觉得这些只能算是雕虫小技，从长远来说，也解决不了开发商的发展问题。当然对政府来说，等于算是干了不光彩的事。

我们今后城市更新的时候，视野开阔一些，特别这两年过来，东莞、惠州、深圳，深莞州的发展融合得越来越多，越来越紧密，大家感觉到已经越来越亲切了，我们的铁路、轻轨、基础设施基本上都连在一起了。每年都开一些联席会议，而且一些大的基础设施，大家都开始讨论如何对接。

所以我们在未来的更新当中，尽管项目在深圳，但是我们一定要放眼到整个区域，你要考虑到深圳未来在这个区域当中承担什么角色，你看得越远，你的定位越高，你的项目包装下来，可能在政府获批的可能性越大。

城市更新是具有一定程度公共利益性质的，政府希望参与到其中来的企业是有担当的企业，除了能赚钱之外，还要为这个社会、这个城市做更多的事情。

这是我第二个要讲的。在我们的规划里面，在改造的时候多关注一下城市的热点地区，一个是规划的一些重点地区，还有一个就是中心区。

中心区是城市最活跃的地区，可能是承担城市功能最多的地区。如果你在这些地方有项目，也不要急着改成商业和居住，多和城市整个功能结合起来考虑。

第二是有序提高工改工比例，保障一定规模、服务完善的产业创新发展空间。这个刚才我讲了半天，大家可能也听明白了，不要怕工改工，工改工其实不可怕。之所以你怕工改工，是因为你这个开发企业没有转型，你们还是想着原有的那种粗放式的城市更新。

深圳已经进入3.0阶段，城市更新已经到了精细化的更新，要有质量，你更新的时候想一想，我这个城市更新有没有质量，如果你把它改成居住之后，无非就是居住一些有钱人，剩下的是什么，剩下的就是政府要为居住在这个地方的人提供各种各样的服务。

可是你没有解决城市需要的东西，城市需要的公共配套服务，你没有解决，城市需要的产业发展，你没有解决。还有那些保障人群的需求，你也没有解决。

这是“十三五”规划里面的规模分配，看到工改工的比例，由过去的三分之一提到50%了，工改居的比例下降了，工改工的比例提升了。这是一些用地结构比例的规模预测比较。这是政策暂行措施。

以城市经营的理念更新改造工业园区，创新园区的开发模式，延伸园区服务，拉长产业地产链条，使园区企业创新、土地增值、城市功能提升，达到帕累托效应。

未来深圳在精细化管理城市过程中，城市更新如果单靠就搞房地产开发、搞居住，可能你们的路越走越窄、越来越难。

我们的房地产开发企业，除了会开发盖房子之外，要学会搞经营，要以经营园区的理念、经营城市的理念来管理园区，招商引资。你把好企业招进来之后，他可以继续给你带来租金，给城市带去税收。而不是盖成居住，你赚完一笔钱之后拍屁股走人了。

第三是进一步创新土地政策，有序提高公共服务设施建设力度。我们现在还有大量的合法外用地，怎么把它盘活，这一直是我们政府机构考虑的一个重点。现在大家都在探索，如何能够降低城市更新的合法外用地的准入门槛。既然我们从2006年的暂行措施里面提出了，80、70、60的比例，将来是不是还有40、30、20的比例，这种比例肯定会有，只不过是时间问题，这一天肯定会来。

随着比例降低，我们城市更新的进入门槛会越来越低，这样会释放出大量空间来。可以说未来的深圳，我们的潜力还是非常大的。当然在改造的过程中，希望大家认清城市发展面临的挑战，承担更多的城市职能，为城市的可持续发展做出更多的贡献。

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