政策演变丨深圳、广州城市更新政策演变及案例解析

原创：城市更新研习社

现状与未来

城市更新，伴随城市发展而兴起的城市活动。

改革开放四十年，城市面貌、社会结构、经济基础的改变翻天覆地，但城市之中仍存有大范围基于早期规划或无规划而兴建的区域，与时下城市发展的新需求格格不入，成为掣肘城市发展的难题。

城市更新的重要使命，便在于突破城市发展的空间资源困境。

伴随着粤港澳大湾区规划落地，珠三角区域城市发展迈入新阶段，城市更新在未来必然将担负起推动城市向更高层次发展的重要责任。

在此形势下，对珠三角区域主要城市的城市更新政策作深入研究有其必要性和紧迫性。

本文将对深圳、广州两座城市的城市更新政策沿革发展作系统梳理，希望对读者了解珠三角城市更新市场有所裨益。

深圳城市更新概况

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发展历程

现代意义上的城市更新起源于美国，而中国内地的城市更新概念则最早提出并实践于深圳。

深圳城市更新发展历程大致可分为三个阶段，即前更新时期、市统筹更新时期、强区放权时期。

1、前更新时期（2009年之前）

2004年，深圳市政府印发《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定》，明确城中村改造条件、计划、目标、实施步骤、拆迁补偿范围和标准等，首次系统梳理了城中村改造流程和规范，奠定了早期城中村改造政策的基本框架。

在此基础上，深圳又接连出台：《深圳市城中村（旧村）改造暂行规定的实施意见》（2005年）、《关于推进宝安龙岗两区城中村（旧村）改造工作的若干意见》（2006年）、《关于开展城中村（旧村）改造工作有关事项的通知》（2007年）、《关于开展宝安龙岗两区城中村（旧村）全面改造项目有关事项的通知》（2008年），针对原经济特区外的城中村改造事宜作更细致化、规范化的指导。

在这一时期，深圳城市更新事实上以原特区外的城中村改造为主要形式，以政府主导开展旧改工作为主要模式。

2、市统筹更新时期（2009年-2016年）

2009年，深圳市政府出台《深圳市城市更新办法》，在省三旧改造政策的原则之下根据本市情况创新性的提出城市更新概念。该政策作为深圳市城市更新政策最高级别法律规范，奠定后续更新政策体系的基本框架、内容和范围。

2012年，深圳市政府出台《深圳市城市更新办法实施细则》作为更新办法的配套实施文件，其中除细化办法中的相关规定之外，着重加强对城市更新项目的监督和管理，使城市更新工作规范化。

同年，深圳市政府出台《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》，对城市更新相关内容进行补充和完善，并又于2014年、2016年共三次出台暂行措施，三份文件有内容承继、法律地位取代的关系，根据城市更新新时期新问题进行动态的补充和调整。

在这一时期，深圳城市更新工作由市主管部门统筹规划，各区仅能按市局相关要求申报、审查和实施，并不具备太多主导职权，而一局面对多区的局面也造成沟通协调难度大、审批时限过长、审批流程冗长等弊端。

3、强区放权时期（2016 至今）

2015年8月，深圳市政府下发《关于在罗湖区开展城市更新工作改革试点的决定》，将城市更新工作的事权下放到区级行使，极大地提高了审批效率。

同年10月，罗湖区政府出台《深圳市罗湖区城市更新实施办法（试行）》，在市更新政策指导下建立以区城市更新实施办法为核心的城市更新强区放权体系。

2016年10月，深圳市政府发布关于贯彻落实《深圳市人民政府关于施行城市更新工作改革的决定》的实施意见，将城市更新工作改革范围扩大至全市，标志着深圳城市更新正式迈入强区放权新时期。

2016年11月，深圳市政府发布对《深圳市城市更新办法》的修改决定，对市区职责分工进行重新安排。

同年12月开始，各区接连出台区城市更新实施办法或暂行办法，截至目前，仅剩南山区尚未出台区城市更新实施办法。

2019年6月11日，深圳市规划和自然资源局发布《关于深入推进城市更新高质量发展的若干措施》。

其中针对深圳城市更新面临的新形势新机遇新问题提出了新要求，确立和保证了深圳城市更新一贯始终“坚持政府引导、市场运作”的更新机制、“规划统筹、公益优先“的更新原则、“多措并举、内涵拓展”的更新方式。这既是深圳市城市更新的最主要特点，也是未来城市更新的发展方向。

02

案例分享

若论深圳城市村城市更新案例，不得不提南山区大冲村城市更新项目。

从1998年纳入政府旧村改造计划至2014年第一批业主回迁，耗时16年，项目改造过程也是深圳城市更新政策的发展过程。

1、项目基本情况

大冲村城市更新项目占地68.4万平方米，改造前现状建筑物共有1337栋，总建筑面积约86.82万平方米，总人口6.9万人，其中有1000多户原住民和300多户非原住民。

改造后项目总建设开发量为280万平方米，包括商业、写字楼、酒店、公寓及住宅等多种业态，其中回迁物业110多万平方米，政府保障性住房5.36万平方米，公共配套设施6.45万平方米，预计总投资将超过300亿元。

2、改造历程

在大冲村改造的前期阶段，深圳旧改仍以政府主导推进的旧村改造模式。受当时政府对违法建筑的严厉态度影响与城中村改造指导政策限制，当时项目补偿方式以货币补偿为主，村内居民才能选择产权置换，置换比例不到1:0.8。而补偿价格基本采取评估方式确定，其结果远低于市场楼价，致使改造工作难以推进。

2007年，南山区政府引入华润置地与大冲股份合作公司签署合作意向书，探索出“政府主导、市场运作、股份公司合作参与”的项目运作模式。

这种模式既能保证政府公权力的监督指导作用，又能发挥市场主体的资本优势，实现两种资源的最优化配置。

最终确定其补偿标准仅区分原村民和外地居民不同比例，但均可选择产权置换，货币补偿也参考楼价进行提高。

虽然此后的改造过程中仍几经波折，但在政、企、业主代表三方联合推进的模式之下，最终实现了大冲村整体拆除重建的改造目标。

3、案例小结

与2009年《深圳市城市更新办法》中明确的 “政府引导、市场运作”更新原则相比，大冲村的改造运作模式是介于政府实施与完全市场化运作之间的过渡模式，充分体现出深圳城市更新政策从“政府主导实施”到“政府主导、市场运作”再到“政府引导、市场运作”的演进过程。

而项目最终的成功，也充分论证了市场运作模式在城市更新项目开展过程中强有力的推动作用。

在难以有效提升城市更新项目实施率的当下，大冲旧改项目的运作模式对政府公权力如何合理、公正、有效的介入城市更新项目，如何充分发挥业主代表（股份合作公司）的正面积极作用，其仍有宝贵的借鉴和研究价值。

广州城市更新概况

01

发展历程

广州城市发展历史远早于深圳，故广州市旧城改造活动也早已出现。

根据其在不同阶段改造内容和方式的不同，大致可分为三个阶段，即危房和城中村改造时期、三旧改造时期、城市更新时期。

1、危房和城中村改造时期（2009年之前）

20世纪90年代初，随着大量外资被允许进入广州危房改造项目中，危改规模迅速扩张的同时也出现诸如拖欠费用、违规操作、为追求利益最大化而破坏传统街区环境等诸多问题，继而又在金融危机来临时出现项目大规模烂尾现象。

有鉴于此，1999年，广州市政府出台《广州市危房改造工作实施方案》，确立了全市危房改造的工作宗旨、具体措施和工作步骤。明确危房改造工作的社会福利属性，必须由政府主导、投资、实施。

2002年，中共广州市委、广州市政府公布《关于“城中村”改制工作的若干意见》，提出改制的“城中村”，村民户口“农转非”，管理体制“村改居”，需进行规划编制、社区建设、学校和环卫管理等“城中村”改造工作，并明确其改造内容、改造方式、经费来源等。

但由于全市计划改造项目太多，仅凭政府资金难以持续大范围推进改造工作。

2006年，中共广州市第九次党代会报告中将广州市城市发展战略由八字方针扩至十字方针，其中新增的“中调”战略，旨在增强老城区发展的升级和活力。

趁此机会，广州部分区政府开始按“政府负责规划控制和拆迁安置，引入社会资金参与建设”的思路推进旧城区综合改造。

在这一时期，广州市旧改从“开放引入外资参与旧改”到“禁止社会资金进入旧改”，再到“在政府主导模式下，社会资金参与建设”，其主要目的仍是为了推进城中村和危房改造，带有浓厚的民生公益属性。但旧改项目“一村一策”，单点推进，缺乏统一统筹指导的上位文件。

2、三旧改造时期（2009年至2015年）

2009年12月，广州市政府出台《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》及其3份附件（《关于广州市推进旧城更新改造的实施意见》、《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》、《关于广州市旧厂房改造土地处置实施意见》），明确遵循“政府主导、市场参与、分类推进”的原则，确立了三旧改造“1+3”的政策体系。

2012年6月，广州市政府在《实施意见》3年试点工作推进的基础上，出台《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》，丰富确立“政府主导、规划先行、成片改造、配套优先、分类处理、节约集约”的工作原则。

不过，由于强调规划先行和成片改造，但许多地区城市规划并未稳定又或者项目面积太小，因此在《补充意见》之后广州三旧改造工作推进艰难，通过审批的项目十分之少。

在这一时期，广州市搭建了三旧改造政策的基本体系，确立了基本原则和分类指导政策，并一直处于试点实施、优化调整过程中，为后续城市更新政策优化、改进积累了丰富的项目实践经验。

3、城市更新时期（2015年至今）

2015年2月，广州市城市更新局成立，是国内第一个专门的城市更新职能机构，意味着城市更新将承担内容更丰富、范围更广泛的城市空间治理责任，成为广州市城市发展的重要推动力量。

2015年12月，广州市政府出台《广州市城市更新办法》，其中创造性的提出“微改造”城市更新模式，明确不再对老城区大拆大建，改为保留、修复、活化、培育。

次年1月份又出台广州市城市更新办法配套文件《广州市旧村庄更新实施办法》、《广州市旧厂房更新实施办法》和《广州市旧城镇更新实施办法》，确立城市更新“1+3”政策体系，正式改“三旧改造”为“城市更新”。

2017年6月，广州市政府公布《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》，在强调坚持政府主导、规划引领、连片改造的同时，也强调放管结合、市场导向。

相较于确立分类推进的三旧改造体系，城市更新体系更强调在三旧分类实施的基础之上，将城市更新活动分为全面改造和微改造等两种大的方式进行统筹管理，构建基于现有土地产权关系和利益再分配的沟通协商机制，把政府、开发企业、业权人等不同主体的利益诉求放置在城市更新空间规划的平台上磋商解决，实现城市土地、空间的节约集约化利用。

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案例分享

微改造是广州城市更新的创新方式，是指在维持现状建设格局基本不变的前提下，通过建筑物局部拆建、功能置换、保留修缮等方式实施的更新方式。

其中，广州市荔湾区西关历史文化街区永庆坊的改造过程，值得借鉴学习。

1、项目基本情况

永庆坊位于广州保存最完整和最长的骑楼街恩宁路的中段，是恩宁路“微改造”的首个试点项目。项目一期占地面积约8000平方米，建筑物约7000平方米，区内有李小龙祖居、神秘政客故居等文物保护单位，但因建成时间久远又缺乏修缮，区域内建筑物多为危旧房屋。

项目通过公开招商选定改造主体为万科地产，改造后成为集众创办公、教育营地、长租公寓、生活配套等产业的“创客小镇”，成为众多游客领略岭南文化、西关风味的打卡圣地。

2、改造历程

2007年，广州市政府将恩宁路地块作为危房改造的试点项目，并开始陆续收回永庆片区内的危旧房屋。

由于涉及到大量历史风貌建筑和街区，关于拆留的争议始终不断，项目历时多年但未有太大进展。且由于房屋原本质量就差，加上收回后并未使用，这批征而未拆的房屋质量进一步恶化。

2015年12月，经房屋安全鉴定后发现该区域内基本完好的建筑仅剩7栋，有30栋为严重损坏房。

2016年，荔湾区委区政府在邀请多方机构学者对恩宁片区进行深入调研后，提出“政府主导，企业承办，居民参与”的微改造模式。

同年2月，永庆坊作为广州旧城“微改造”模式的首个试点项目开始公开招商，万科中标成为该项目实施主体，负责项目改造、建设和运营，运营期15年，期满后交回政府。

2016年国庆节前夕，永庆坊以“修旧如旧”的姿态对外亮相。

“微改造”后的老楼还保留着原有的砖墙、木门和窗格，除了粤剧艺术博物馆、八和会馆等广州著名景点，还增加了李小龙故居、民国大宅等。

3、案例小结

永庆坊在最初的改造方案中是以拆除重建方式实施的，但由于社会各方意见强烈而暂停。

在经过后续多年的调研、多方沟通之后，形成以历史文化保护优先为原则的微改造模式。最终实现政府、开发企业、业主方三方共赢的结果。

由于微改造模式并未改变现有土地性质、权属单位和物业经济功能，因此其改造过程中更强调多方主体参与，创新改造方式，提高旧城改造的综合效益。

在永庆坊的改造过程中便充分体现各方在项目改造过程中的诉求以及最终达成利益平衡的过程。

2018年9月，恩宁路历史文化街区共同缔造委员会正式成立，其成员涵盖政府、专家、居民、租户、媒体等，充分体现各方参与的重要性。

总结

深圳、广州两座城市的城市更新政策体系皆承继于广东省三旧改造政策大的框架之下，因此无论从更新原则、方式、实施模式等，还是具体操作的流程，均有其相似性，比如强调利益共享、规划先行。

但因城市情况、发展程度和发展需求不同，产生了体系相近但不尽相同的规定和要求，故而又有其地域差异性。

深圳由于地少人多、违建遍布、新增建设用地匮乏、土地再开发意愿强烈，故更迫切开展城市存量土地的更新利用以满足城市发展需求。

因此，深圳市政府更需要激发市场主体的主动性和积极性，在更新方式上更多的采取拆除重建方式。

故而深圳强调政府引导、市场运作，政府更多的是行使规则制定与监督管理的角色，对实际工作的参与度不高。

广州由于行政区域面积更大，更在早期引进外资参与旧改时产生了诸多不良影响，因此，广州市政府所倡导的更新方式是“微改造”，即更侧重于在符合规划的基础上对现状环境的优化调整。

故而广州强调政府主导、市场运作，强化对土地使用的主导权，以便更好的控制城市空间发展方向，约束开发企业的行为，尽量减小因市场运作而产生的社会风险。

纵观珠江三角洲主要城市的城市更新政策体系，基本都在深广两城的基础上再做调整，因此，若能深入了解、理解深广两城城市更新政策的发展演变和现行城市更新政策体系，对理解其他城市的更新政策也有显著作用。

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