深圳示范区改革试点方案，为何专家解读只是小礼包？

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》），涉及27条内容，其中提到的“支持在土地管理制度上深化探索”，对于深圳土地新一轮改革具有积极意义。

近日，《中国房地产报》大湾区中心专程采访并整理多位专家观点，就该实施方案对深圳土地制度、楼市走势、城市更新发展有何影响进行研讨，以供读者需求参考。

01

中房智库执行院长、中央财经大学副教授：柴铎

第一、以往国家执行耕地保护制度，其核心在于耕地占补平衡，是一个相当复杂的手续，其转用与审批手续与流程，一直是在国家自然资源部。

今年年初，把除了基本农田之外的一般耕地的使用审批权，国家层面率先将审批权下放到省、自治区和直辖市层面。而此次试点方案出台，将该土地使用审批权下放授权给深圳市，这在国内是首创。

此次权利下放，其信号在于国家对于土地管理，不再像像以往一样，对地方的土地使用进行约束。使得地方拥有土地使用的更大的自主权，实际上是缩短了土地转用的审批的流程，提高了用地审批的效率，加快深圳重大项目的上马与实施速度。

第二、以往国家土地利用管理当中，土地用途非常单一，一二三产业土地用途非常分化。

《试点实施方案》提到，鼓励深圳一二三产业混合利用，无疑会提升土地的综合利用效能，提高土地的综合利用率，同时也能够促进产业的融合。

这实际上也是适应了深圳特区的高质量发展，产业融合发展的一个趋势。并且，深圳土地面积有限的大背景下，也将大力挖掘存量的工业用地和闲置土地的潜力。

第三、农村土地制度改革。深圳周边的这个农村的建设用地也是重要资源，通过农用地的流转，农村集体经营性建设用地的入市，以及农村宅基地制度的改革，可以挖掘农村存量建设用地的潜能，发展文旅的项目呀，可以拓展市民的休闲游憩。

农村集体经营性建设用地的入市，除了进行商品房开发之外，还可以集体土地的租赁住房。

第四、以往国家的土地供应是完全由政府垄断的，即无论任何土地要进行二次开发，或城市更新，都必须先由政府先收储，然后再在公开市场上进行招标拍卖挂牌。

在这次土地改革之后，允许二级土地市场放开与转让，无疑是对深圳土地市场的供应有重要的促进作用。

02

广东省住房政策研究中心首席研究员：李宇嘉

《试点实施方案》表明，国家开始对进行深圳新一轮的开放，做了很大的放权让利，充分发挥深圳突破优势。将土地利用的主导权让渡给深圳，主要包括几个方面：

第一，今年8月，自然资源部发布《关于支持粤港澳大湾区和深圳市深化自然资源领域改革探索意见的函》，这一审批权限原本在省，深圳作为副省级城市，享受到了审批权。

国家层面对产业用地，住宅用地调整是比较担心，控制比较严格，主要表现在实体产业的空心化，以及空间房地产化。

但对于深圳来说，确实是存在这种住宅用地短缺的问题，这与深圳的城市地位是相关的。过去深圳，一直发展制造业经济，现在有了新变化，开始转型发展高新技术、高端制造、现代服务业。对GDP的贡献已经达到85%以上。

第二、深圳的城市地位，已经由过去的一个经济特区，转变为粤港澳大湾区和深莞惠都市圈的核心城市，将大规模的集聚人才、并发挥辐射作用带动周围的城市发展。

在此情况下，过分的保留更多的工业用地，是没有必要的，必须要提高住宅用地比例。

深圳的居住用地未来要达到25%以上，中长期更应该达到30%以上。所以，将来必然有一部分用地调整为居住用地，这对于缓解深圳住房供求矛盾以及房价上涨问题，具有重大的意义。

第三、《试点实施方案》提出，支持在符合国土空间规划要求的前提下，推进二三产业混合用地。

深圳的很多工业企业转型升级之后，事实上生产空间在变小，而配套的研发、办公用房，以及上下游的生产型服务业需要大量的用房，“二三产业混合用地”的探索，将使得土地用途得到最大化的利用。

03

中国（深圳）综合开发研究院资深研究员：宋丁

这次政策的出台实际上是去年“8·18”政策的细化与延续，提到深圳最紧迫的土地资源合理利用问题。

总体而言，但是没有涉及深圳增量土地与扩容，而是现有土地的继续深化利用问题。宋丁认为并没有大礼包，仅仅算是个小礼包。

涉及永久农业基本农田以外的建设用地的使用方面，对于深圳本土只有20平方公里农业用地，作为象征意义，无法在深圳原有土地上落实，但是深圳还有一个深汕合作区有300多平方公里的农业用地，可以多加以利用。

此外，二三产业联动、存量土地收回、工业用地改造利用、都有一定的发展空间。但是这些土地究竟如何利用，包括过去十年以来深圳城市发展更新，其实从国家政策层面不同程度上已经给过了。

在宋丁看来，过去十年以来，国家层面已经给足了深圳发展政策，而深圳地方政府在政策执行上总是显得缩手缩脚。

而此次实施方案更多的是“精神鼓励”，支持深圳继续改革、继续开放，大胆试大胆闯，改革的步子迈得更大一些，不怕犯错误。

对楼市影响层面上，在深圳地方政府认真贯彻执行的前提下，加大对存量土地的利用，激活土地增量，加大土地供应，改善供需关系，对楼市一定的抑制作用。

但是居住用地的供应，大部分集中在人才与保障性住房，留给商品房用地的供应面积增量并不显著，房价下跌的预期不大，只是抑制过去两年过快增长的房价而已。

04

刘晓博说财经创始人：刘晓博

这对于非常缺少土地的深圳来说，是一个重大利好。

深圳作为一个副省级城市、国务院授予了深圳“省级土地管辖权”。这为深圳拓展城市发展空间创造了极为有利的条件。

但值得注意的是，今年3月国务院还授予了北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等省市还获得了“永久基本农田转为建设用地审批权，以及其他国务院批准土地征收审批事项”。也就是说，跟深圳相比，上述8省市的审批权更大一些。

按照《中华人民共和国土地管理法》第46条，下列3种征收土地情况的，需要由国务院批准——征收永久基本农田；征收永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；征收其他土地超过七十公顷的。

目前深圳拥有了后面两种审批权，但尚不具有第一种情况的审批权。

至于“推进二三产业混合用地”、“支持盘活利用存量工业用地”、“完善闲置土地使用权收回机制”、“深化深汕特别合作区等区域农村土地制度改革”等措施，也具有很高的政策含金量。

总之，这些措施让深圳在土地制度改革方面，将再次走在全国前列，也将给深圳核心城区的发展，释放出更多的空间。

值得注意的是，这个方案没有提及深圳扩权或者扩容的问题，但仅仅靠深圳内部释放发展空间，仍然是比较有限的。

此外，还有对深圳资本市场的大利好。其中创业板注册制改革已经基本完成，创业板其他方面的改革正在进行中。新三板的转板机制对深圳股市来说非常重要，它将打通北京“新三板”和深圳“创业板”、“中小板”之间的通道，有利于补充新的、有价值的上市资源。

试点创新企业境内发行股票或存托凭证(CDR)，这将给深圳股市带来新的资源，并将打通中概股回归A股的通道。

至于中国的数字货币研发，深圳一直发挥着重要作用。文件再次强调，“在中国人民银行数字货币研究所深圳下属机构的基础上成立金融科技创新平台”。

05

易居研究院智库中心研究总监：严跃进

此次政策对于深圳的改革和发展具有积极的作用。包括放权、土地市场等相关改革思路也值得全国各地的学习和参考。

1. 改革土地制度

此次政策明确，支持在土地管理制度上深化探索。从改革和探索的思路来看，主要涉及几点。

第一、赋予农地转建设用地的更大权限。此次政策明确，将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。

第二、改革存量用地盘活制度。随着当前土地市场从增量开发到存量盘活，类似存量用地盘活的制度也显得很关键。通过此类用地市场的改革，有助于加快土地的盘活，丰富土地的供应，也使得各类纠纷会减少。

2. 改革劳动力流动制度

此次政策明确，完善适应超大城市特点的劳动力流动制度。深化户籍制度改革，调整完善积分落户政策。

完善居住证制度，鼓励根据实际扩大公共服务范围、提高服务标准，稳步推进基本公共服务常住人口全覆盖。允许探索适应新技术、新业态、新产业、新模式发展需要的特殊工时管理制度。

从此类改革的内容可以看出，实际上其对于大城市人口的管理具有启发意义。客观上说，当前各地户籍制度正在松动，如何适应新的户籍制度和如何有序管理流动人口，尤其是劳动力人口，显得比较关键。

后续类似居住证制度改革、常住人口公共服务覆盖等方面，具有较大的改革空间。通过改革，能够真正促进劳动力的就业和定居，真正为先行示范区改革提供人力资源和人口红利。

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世联行联席董事长：陈劲松

也许有人觉得不如预期，而我其实觉得很符合预期。

第一、深圳已经很好了，怎么会有政策上的进一步的倾斜呢？那对其它城市也不公平。

第二、集体用地工业用地可以调整这很好，这就是市场机制，进一步发挥市场机制。

第三、利空商品房倒不是那么认为，因为深圳不管怎么说商品房都是不够的。深圳的人口还在进一步增长，财富进一步的流入，深圳土地是不够用的。市场机制多发挥，这是最好的。

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深圳城市更新协会创会会长：耿延良

《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020－2025年）》出台有三个意义。

第一是代表中央对深圳四十年发展成绩的肯定。

第二是对落实去年《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》的指导和具体要求。

第三是对深圳的未来发展提出更高的期望和更高的要求。总体来说，深圳将来是要成为中国的城市范例参与国际竞争，所以要大胆探索、放手去干。

具体到城市更新工作：

（一）要素市场化配置和营商环境优化方面，需要调动市场主体投资参与城市更新的积极性，通过法制完善来降低企业的成本和负担。

（二）土地管理方面，分三点说：

一是推进二三产业混合用地，第二第三产业界限变模糊了，第三产业增加、第二产业升级或转移这是趋势，土地空间利用一定要符合这个趋势，要改变过去工业土地功能限定的做法，比如270平方公里的工业区块线，理念已经过时了，希望政府能够大有作为；

二是盘活存量土地，这么多年来深圳一直在做，但实际工作举步维艰，由于政策限制、审批环节众多，应该加大让利于民，尤其是闲置土地的盘活，政府让利太少，土地方或投资人认为利益不平衡，因此不配合工作；

三是民生短板，方案提出了大力度的引才用才，但是人才来了教育医疗怎么办？教育医疗不一定要完全依赖政府解决，适当调整市场准入门槛，提升市场主体参与的积极性，突破规划功能限定思维，允许低效工业商业空间改成教育医疗设施，会有三赢的结果。

（三）法制建设方面，借助这次的政策礼包，加快城市更新条例的出台，一方面是解决拆迁难的问题，另一方面是规范拆迁安置补偿的市场行情。