深圳超六成闲置土地为企业原因，解开利益纠葛才能激活空间价值

圳见·李宇嘉专栏

调控从需求端转向供给端，源头的土地是调控重点。一方面，从价格角度启动“地价-房价”联动调控，另一方面从数量角度开启“从增量到存量”的供应机制。对国内最缺土地资源的深圳来说，早在10年前就开启了存量盘活(2009年发布《深圳市城市更新办法》)。近年来，拆旧建新式的城市更新难以为继，深圳空间挖掘转向已批未建和闲置土地盘活。比如，土地用途变更或容积率调整激活久盘不活的项目，将项目开竣工时间刚性化等，都是最新政策。

另外，深圳每年发布《闲置土地信息公开表》，最新的公开表显示，目前全市闲置土地共62宗，其中22宗闲置为政府原因，40宗闲置为企业原因，占比达65%。闲置时间短则1个月，长则高达205个月。这其中，初始规划为住宅用地的很少，多数是工商业用地。按照国土部2012年发布的《闲置土地处置办法》，“如果为企业自身原因的，闲置一年的收土地价款20%的闲置费，闲置两年无偿收回”。

从全国看，被认定的闲置土地中，60%以上的闲置是由于政府原因造成的，这与深圳恰好相反。对于深圳来讲，土地资源极其匮乏，产业升级快且落地需求嗷嗷待哺，企业投资和融资渠道多样，海量供地导致的无谓闲置，基本不存在。另外，房地产需求旺盛，不仅存量土地交易供需旺盛，而且经过土地用途改变、容积率提升等盘活途径，就能够将存量土地的价值显化出来。因此，深圳认定的闲置土地中，政府原因（主要是规划调整）占比不足40%。

之所以大量出现企业自身原因导致的闲置，多数是与深圳产业升级快、城市更新(土地用途变更、容积率调整)、地价上涨等原因有关。比如，2008年以来深圳新兴产业加速发展、地产蓬勃兴起，过去30年外向型经济发展中很多企业受益，手上的地明显升值。对这些地块，政府征收也好，与开发商合作搞城市更新，挖掘房地产红利也好，都会出现征收置换、规划调整等外部因素介入，激活了土地的市场价值，导致与原股东的纠纷。

闲置土地只是深圳盘活存量的一部分，已批未建土地更多。目前，深圳已批未建土地564宗，被认定为闲置的仅10%左右，涉及企业原因的共127宗，涉及政府原因的404宗，涉及外部因素的33宗。

关于闲置与已批未建，并无明确的标准。不管如何，这说明了，即便是深圳这样寸土寸金的城市，土地供应也像吸水的海绵，用力捏一把，就能挤出来。但是，尽管深圳闲置土地处置的措施很多，但由于政府原因不在少数，股权和债券关系复杂，加上房价地价上涨导致对利益争夺激烈，旷日持久的诉讼让闲置难以避免，盘活的难度很大。

目前看，基于深圳第三产业主导、住房需求潜力太大，通过用途变更和容积率调整，提高使用权人参与处置积极性，即通过激活空间价值来买单，还是为数不多的可行之举，最典型的就是产业用地改建房地产(现在主要给人才住房开口子，并以可售商住做补偿)。这样，既能解开盘根错节的利益纠葛、减少诉讼纠纷，还能为人才住房、基础教育、医疗等公共设施提供落地空间，不失为一种智慧。

(作者系广东省住房政策研究中心首席研究员)