土地财政和中国的地缘经济（朱国钟教授原创）

作者朱国钟教授授权转发：作者是曾任职北京大学光华管理学院，现任职于加拿大阿尔伯塔大学商学院教授，北京大学光华管理学院MBA外聘教授、清华大学-阿尔伯塔大学联合培养项目MBA教授，研究领域是家庭金融，宏观经济学，以及房地产经济学。

走在中国大城市的街头，你看到的是年轻的人流、充满活力的商业、崭新的基础设施，良好的治安。而且，城市之间高铁连通；崇山之巅大桥横亘；碧波之上长虹映日。这一切，或多或少都跟中国的财政政策有关。

1、分税制改革

一切得从1994年的分税制改革说起。从改革开放一直到1994年，中国财政虽不断演变，但总体上实行的是“包干制”。 “大包干、大包干,直来直去不拐弯。保证国家的,留足集体的,剩下都是自己的。” 各省和各地地方政府的税收收入也如民间顺口溜所言，拿出一部分来上交中央，其余的由自己来支配。

由于税收包干制，各级政府收税积极性十足，而且往往收了税不上报而纳入小金库。其结果是地方政府财大气粗，中央政府越来越穷。

1992-1998年间的财政部长刘仲藜上任之后说的一番话可谓是绝好的印证：“李先念同志兼任财政部部长时，有上衣和长裤穿；王丙乾部长在任时还有衬衫，到我这儿只剩下背心裤衩了！”那年头，出现了中央伸手跟地方打白条借钱的奇观，令人联想起崇祯皇帝伸手跟大臣索取捐款的惨况。

为了摆脱四处借钱的尴尬处境，1994年分税制改革之后，中央政府拿走消费税、关税、央企所得税、金融企业所得税等等数量大且易征收的税源，同时还拿走了增值税的75%，资源税的50%。这些税收由各地的国税局直接征收，杜绝了地方政府“雁过拔毛”。一下子，中央有钱了。
中央有钱了，也就意味着轮到地方政府囊中羞涩了。支出减少不了，收入却少了一大块，怎么办？后来的故事大家都知道了：拍卖土地。这就形成了富有中国特色的土地财政。

中央财大气粗之后，贫穷便再也不能成为限制行动力的束缚。首先就是基建，90年代大家还感叹日本的新干线如何高效，美国的高速公路如何发达；到现在，中国在基建方面已经独步全球，获得了“基建狂魔”的雅号。其它诸如扶贫、基本医保、科研等方面的成果也是有目共睹的。

2、土地财政+官员竞争机制=核武器

地方政府依托土地拍卖这块冲浪板，借着城市化大潮，成了潇洒的弄潮儿。旧城改造如火如荼，地铁轻轨建设方兴未艾，数据中心和云计算中心等最近几年才出现的高科技基建拔地而起。然而，高大上往往意味着烧钱，烧钱难免意味着浪费。

用土地收入搞基建，是地方政府热衷的做法，其中的重要原因是地方政府之间的竞争。周黎安教授在这方面做了开创性的研究。各级省政府努力推进经济建设，GDP增长的省份获得中央政府的垂青，省领导就会被提拔到中央。省内各级政府之间也存在类似的竞争关系。大家热火朝天搞基建，因为基建对经济增长有立竿见影的效果。

我们的研究（周-虞-朱Regional Science and Urban Economics, 2016）也发现，同省的地方政府在基建支出方面有很强的空间相关性。也就是说，如果A市增加基建支出，临近的B市通常也会增加基建支出，体现出两者之间的竞争关系。

可见，土地收入这个硬件，还需要中国的政府治理结构这个软件来配合，才能发挥出巨大的威力。而这一套治理结构根植于延续上千年的文官体系，而且涉及到政体的选择，一般国家恐怕学不来。

土地财政加上官员竞争机制，于是乎成了促进一个城市繁荣的核武器。这就不难理解中国城市为什么基础设施良好，城市充满活力，而且治安良好得让西方人啧啧称羡。谓予不信，请看Quora（美版知乎）上关于中国的讨论。

相比之下，西方国家似乎习惯了紧巴巴的公共财政。以加拿大的阿尔伯塔省为例，由于油价低迷，省里的公共部门，包括政府和大学，都过上了苦日子，又是降薪、又是裁人。走在西方城市的大街上，一边是破破烂烂的道路设施、土气侧漏的地铁轻轨，一边是透过窗户依稀可见的居民家中的精致装修，两下一比，判若云泥。良好的基础设施谁都想要，关键是钱从哪儿来？为此，瑞典的前工业部长戴特先生（DagDetter）开了药方——用城市的土地和房地产资源。这不就是土地财政嘛！

当然，天下没有免费的午餐。土地财政推动了房价上涨，买房的人只好委曲求全，用真金白银给中国城市的繁荣添砖加瓦。此外，土地财政玩过火了之后，地方政府会债台高筑，给未来的经济增长和城市发展带来巨大的隐患。

3、土地政策和城市人口分布

土地财政影响中国城市的规模。现代城市追求充足的劳动力、专业化的商品服务以及技术溢出，因而十分讲究聚集效应。而一个地方的基础设施越发达，聚集效应越容易得到发挥。大城市本来就人气旺，生产效率因聚集效应而提高，因此城市越大越能搞基础设施；良好的基础设施进一步聚拢人气，发挥更大的聚集效应。按照这个逻辑，中国的大城市应该是超级巨无霸才对。

但事实并非如此，中国的一线城市人口基本上是2000多万，而东京人口接近4000万。而且，如果以“齐夫定律”为标准，中国的大城市远远不够大。“齐夫定律”是个神奇的经验定律，由哈佛大学的语言学家乔治·金斯利·齐夫（George Kingsley Zipf）提出：在自然语言的语料库里，一个单词出现的频率与它在频率表里的排名成反比。将这个定律拿到很多国家的城市人口分布中也同样适用。以美国为例，最大城市纽约，人口800多万。大体说来，纽约人口是第二大城市洛杉矶的2倍，是第三大城市芝加哥的3倍，是第四大城市休斯顿的4倍……。

为什么中国的一线城市没有像东京那么大呢？我们的研究（Silva,Yu, Zhu, JUE R&R）认为，这跟中国中央的土地政策有关。中央对地方土地划拨的监管有以正式文件形式出现的法规，也就是各种各样的通知和文件。其结果就是各个大城市不能实现最优化的土地划拨，增长受到抑制。

此外，抑制大城市人口增长，一直是中国的基本国策，以前是写入教科书的。人口涌入大城市时，“迁移摩擦”会削减这一进程。这里考虑的迁移摩擦除了时间和距离成本之外，还有户籍制度下政府对外来人口设定的使他们难以与本地市民一样享受到本地公共服务的落户门槛。如果中央放开土地政策和人口增长的条条框框，京沪深穗还会长得更大。

4、土地政策下的城市人口结构与房价

如上所述：越是大城市，人口迁入越难。结果大城市成了人才收割机。

最直截了当的是人称“魔都”上海。想要落户上海吗？你得比现有的上海人优秀。例如“连续3年社保高于上海社平工资2倍、或个税高于同行业中管理岗位年均薪酬收入水平”；例如“在上海市作出重大贡献并获得相应奖励”。应届毕业生落户，需要的条件是学历高、毕业院校好、学习成绩优、计算机和外语水平高、科研成果多。

类似的人才掐尖政策，在各个大城市都有，其结果就是本文一开始提出来的现象：大城市收割了优秀的年轻人以及富有的家庭，创造了商业繁荣。

优秀的年轻人以及富有的家庭涌入大城市，进一步推升了房价。我们的研究（Han,Han, Zhu, IER 2016）发现，综合考虑供给和需求的因素，北京的房价还是和基本面吻合的。供给方面，数据显示土地供应增长远远慢于人口增长。这当然也和土地财政有关——供应少，才能卖个好价钱嘛。需求方面，由于迁入北京的人口不仅收入高，而且财力也雄厚，能支撑得起高房价。

由于优秀的年轻人以及富有的家庭被收割到了大城市，中小城市只能惨淡经营想办法从别处寻找补偿。发达地区收割欠发达地区，中等城市收割小城市。房价的增长前景，从根本上是取决于人才和财富的流动。对于一些中小城市来说，房价前景恐怕没有那么美妙。

5、土地财政和城市扩张

亨得逊教授（VernonHenderson）在城市经济学领域是教父级别的人物。他发现，英国人和法国人在欧洲殖民地建城的风格截然不同。英式城市喜欢往外扩张，颇像我们说的“摊大饼”；而法式城市倾向于内部更新，扩张不快。

从这个角度看，中国城市发展是英式的。“摊大饼”的背后，有土地财政在做推手，这是我们另一篇论文的结论（Anglin,Dale-Johnson, Gao, Zhu, JUE 2014）。

原因很简单，越靠近市中心，地价越高，容积率越高，开发起来越不划算。这个道理政府懂、开发商也懂，大家都喜欢往外扩张。

这个问题过去不明显。旧城改造之前，城市中心地段有大量的低楼层老房子，开发成高层建筑，既简单又划算，是土地财政的最优质资源。可惜这种好事是越来越少了。

有限的土地使用期限，将会进一步加剧城市向外扩张。土地使用期限届满之后怎么办？《物权法》第149条对此问题作出如下规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”然而问题来了。如何续期？续期期限？以及续期后是否仍需交纳土地使用费？按何标准交纳？对此《物权法》不着一字。这就给业主带来了很大的不确定性。在不确定性的增加和风险规避的心态驱使下，旧城更新的难度进一步增加，“摊大饼”的动机也因此进一步扩大。

城市不断向外扩张，市中心年久失修，这毛病就很像美国大城市的毛病了。在美国，Inner-city（内城）代表的是贫穷、脏乱差、还有高犯罪率。

6、土地财政的前景

总体说来，土地财政在中国起了积极作用，问题是它可持续吗？政府能出让的土地越来越少，谁也说不准土地使用期限届满之后怎么办。依靠卖地的地方财政恐怕难以为继。

如果开征房产税，情况会好很多，这是我们最近一篇论文的结论（Zhu,Dale-Johnson, JUE accepted）。运用动态优化和数值模拟的方法，我们展示了开征房产税对房价、房租、地价、政府收入、以及房产空置率的影响。

房产税一旦开征，房价会应声下降，没有什么悬念。数值模拟显示，1%的房产税会导致房价下降10-20%之间，房租下降幅度会小很多。当然，如果第一套房免征房产税，房价下降幅度会小一些。

政府的土地收入固然会下降，但是有了房产税作为补充，政府的总体收入是上升的。而且随着经济的增长，会持续稳定的上升。土地财政可望转型成房产税财政，除此之外，老游戏可以继续玩下去。

房产税还有望降低城市住房空置率。房产税会降低房价，对房租的影响却要弱很多，因此租售比会上升，出租就划算了。

7、结语

中国的土地财政和政府治理结构深刻地影响了中国的地缘经济，带来了良好的基础设施、安全而繁荣的城市、高企的房价、以及摊大饼式的城市扩张。此外，它还影响了城市之间的人口迁移和财富迁移，并且正以独特的形式造就中国的城市布局和经济布局。如果在合适的时候国家推出房产税，这一切都具备可持续性。

瑞典的前工业部长戴特先生是少数认识到城市土地价值的西方政治家。他认为，大部分国家的政府都是坐在公共财政的金矿上而浑然不觉。

实际上，中国已经在大力挖掘这座金矿了，由于其富有特色的政府治理结构，效果很不错。戴特先生提到的土地财政的绝佳样板是新加坡，恰好是个华人为主题的社会，是否也跟它具备类似的政府治理结构有关？

朱国钟是曾任职于北京大学光华管理学院，现任职于加拿大阿尔伯塔大学商学院教授，北京大学光华管理学院MBA外聘教授、清华大学-阿尔伯塔大学联合培养项目MBA教授，研究领域是家庭金融，宏观经济学，以及房地产经济学。

“介绍家庭理财的前沿知识和市场实践；分析宏观经济变动对家庭理财的影响”