在土地资源稀缺的深圳，城市更新已经成为土地供应的重要途径，同时也是一项复杂的工程。城市更新项目在推进过程中面临着诸多困难，其中，合法用地比例要求一直都是一座难以逾越的高山，许多项目也因合法用地比例不足而被拦在计划立项的大门以外，上一期文章提到，城市更新项目的合法用地比例原则要求不低于60％，坪山中心区合法用地比例不低于50％；重点更新单元不低于30％。为满足计划立项的合法用地比例要求，开发商不得不绞尽脑汁提高项目范围内的合法用地比例，力求跨过这道门槛，本文结合当前政策，梳理现行政策下解决合法用地比例的可能路径，以作参考：
《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》指出“合法用地”包括：国有已出让（划拨）用地、城中村用地、旧屋村用地、农村城市化历史遗留违法建筑处理用地、其他已获得用地权属证明文件的用地等。
（一）国有已出让（划拨）用地
是指已出让国有用地、已划拨国有用地或其他已办理合法用地手续的国有用地，权利证明凭证主要有已签署生效的土地使用权出让合同、土地使用权划拨文件、不动产权证明文件、不动产登记簿／登记记录或其他用地出让／划拨权属确认文件。
（二）城中村用地
1.城中村红线用地
1986年6月27日，深圳市政府出台了《关于进一步加强深圳特区内农村规划工作的通知》（深府办［1986］411号），提出“根据现有农村建设现状，按照城市总体规划的要求，划定控制线”，并明确要求农民建房应控制在划定范围。文件出台后，各管理区迅速对所管辖的农村建设状况进行了调查和清理，并由原市国土局按城市总体规划的要求，最终划定原村民合法建设用地控制线，即城中村“用地红线”。
2.非农建设用地
非农建设用地是相对于农用地而言的概念，在深圳，又特指城市化中集体土地转为国有土地后，为了保障原农村集体经济组织生产生活需要，由规划国土部给原农村集体组织划定的建设用地，具体包括：根据市政府1993年发布的《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府［1993］283号）、2004年发布的《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》划定的非农建设用地。
3.征地返还地
是指原农村集体经济组织征地返还用地，指根据有关法律法规和政策规定，政府征收原农村集体所有的土地后，为促进原农村集体经济组织可持续发展，返还给其的建设用地。
（三）旧屋村用地
是指在市政府《关于发布＜深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法〉的通知》（深府［1993］283号）实施前，原宝安区、龙岗区、光明新区及坪山新区已经形成且现状仍为原农村旧（祖）屋的集中居住区域（包含按照《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》等规定已办理房产证的私房在本通知实施前已经建成的房屋）。考虑到原特区内也存在类似的原农村旧（祖）屋集中分布区域，为尊重历史，支持原农村集体经济发展、促进旧村区域城市化，最新实施的《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》提出了扩大旧屋村政策适用范围，将福田、罗湖、南山、盐田等区在1992年6月18日市政府《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》实施前已经形成的原农村旧（祖）屋的集中分布区域，纳入城市更新旧屋村有关政策适用范围。
（四）农村城市化历史遗留违法建筑处理用地
是指地上建筑物符合深圳市历史遗留违法建筑处理有关规定，并经处理而取得合法认定的用地。按照政策出台背景和顺序，主要包含两大类：
一是按照2002年3月实施的《深圳经济特区处理历史遗留违法私房若干规定》（市人大常委会公告第33号）和《深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑若干规定》（市人大常委会公告第34号）（俗称“两规”）处理的《深圳市人民代表大会常务委员会关于坚决查处违法建筑的决定》公布实施以前（1999年3月5日以前）建设的历史遗留违法私房或违法建筑所占用地。
二是按照2009年5月实施的《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》（深圳市第四届人民代表大会常务委员会公告［第101号］）和2014年4月实施的《＜深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定＞试点实施办法》（深圳市人民政府令第261号）处理的历史遗留违法用地。
需要注意的是，仅进行历史遗留违法建筑普查申报，取得《深圳市农村城市化历史遗留违法建筑普查申报收件回执》的，该回执文件不能作为权属认定依据，能否合法确权应以最终处理意见为准。
（五）其他已获得用地权属证明文件的用地等
根据《深圳市城市更新办法》第三十七条第二款规定，城市更新项目范围内未办理房地产权登记又不属违法用地或者违法建筑的建筑物、构筑物或者附着物，应当根据深圳市有关房地产权登记历史遗留问题处理的相关规定完善手续后，方可作为权属确定的更新对象。
按照《关于加强房地产登记历史遗留问题处理工作的若干意见》补办有关手续，接受处理后，完善初始登记，可依法核发房地产证。
（一）决定项目的生死
合法权属是城市更新项目计划立项的硬性条件，更新项目计划立项是具备价值和融资的前提条件，但许多更新项目因比例不足被拦在计划立项的大门外，开发商绞尽脑汁提升范围内的合法用地比例，力求跨过这道槛。
（二）与获批的规划权益面积紧密相关
合法用地比例越高，无偿移交的用地面积越少，可获批的规划权益面积就越多，项目的货值越高，如果是城中村用地的住宅项目，还可以核减保障房配建，获得更多可售商品房。
（三）节省应补缴地价
根据《深圳市地价测算规则》，合法用地类别为城中村用地所需要缴纳的地价最低，其次是旧屋村用地，一个规模为10万㎡的更新项目，不同权属类型的地价可能是几千万与十几个亿的差别。
（一）调整更新单元范围
合法用地比例是指城市更新单元拆除范围内权属清晰的合法土地面积占拆除范围用地面积的比例。故此，提高合法用地比例的方向有二：一是增加更新单元拆除范围内合法土地面积，二是降低拆除范围用地总面积。所以，当合法用地比例不足时，最简单直接的方式即是调整更新单元范围，扩大范围，将更多的合法土地纳入拆除范围；二是缩小范围，把违法用地剔除出更新范围。
（二）历史遗留违法建筑简易处理
深圳在几次农村城市化改造过程中遗留了大量的历史违法用地和违法建筑，前后出台了多个处理历史遗留违法建筑的政策，也就是我们俗称的“两规”、“三规”，符合政策规定的，补交罚款并办理相关手续后可以“转正”。拟申报更新且合法土地达到一定比例的，还可通过简易处理“轻松转正”。
（三）调入合法用地指标
1.调入非农建设用地指标
在深圳农村城市化的过程中，原农村集体经济组织的土地被“统征”、“统转”为国有，相对的，政府为了保障原农村集体经济组织生产生活需要，促进其可持续发展，亦通过征地返还、拆迁安置、非农划定等方式将一部分用地保留给农村集体经济组织合法使用。但是，由于种种原因，许多应当保留给村集体的土地并没有落实，导致村集体只空有指标配额，却没有真正获得土地进行建设。对于村集体享有的这一类非农建设用地、征地返还用地指标，政府允许按一定方式核算后调入城市更新项目，视为合法用地。当前市场上有许多城市更新项目都是通过非农指标调入城市更新项目以突破合法用地比例门槛。在具体操作上，目前龙岗、坪山、大鹏、龙华等区均已规定了本辖区的非农建设用地管理办法，对于调入的程序、类型、核定的面积等作了详细规定。
2.调入留用地指标
《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》规定：本项目范围内无法安排留用土地的，留用土地指标中的利益共享用地和合法用地可与本街道城市更新项目统筹处理，或直接落在本街道经济关系未理顺的已建成区并由原农村集体经济组织继受单位拆除重建。用地部分按照等土地面积核算，利益共享用地部分上浮50％。据此，开发商除了非农指标外，还可以与村集体组织协商将在利益统筹项目中获得的未落实的留用地指标调入更新项目中，以解决合法用地不足问题。但关于留用地指标具体如何与更新项目统筹处理，目前尚无具体细则规定，是否会参照非农指标调入更新项目的方式处理仍有待确定。
（四）旧屋村认定
在合法用地中，旧屋村属于非常特殊的一类，它并不属于政府批准使用的土地或经权利主体补办手续、缴交罚款后获得政府批准使用的土地，而是政府基于尊重历史的原则，对于某些历史形成、已长期存在的原农村旧（祖）屋状态的合法性确认。如果项目涉及旧屋村的，可在计划申报前申请旧屋村范围初步核查，经初步核算认定的旧屋村范围即可计入的合法用地指标。因此，如果项目所在区域存在大量原农村旧（祖）屋等建（构）筑物，开发商可考虑通过启动旧屋村认定来提高项目的合法用地比例。
（五）外部公共利益移交（俗称“飞地”）
政府为了借助市场力量增加公共设施用地供给，于2018年出台了《深圳市城市更新外部移交公共设施用地实施管理规定》，当更新项目范围内合法用地比例大于30％时，可以通过无偿移交同一辖区拆除范围外的公共设施用地，获得一定比例的合法权属，但这并不意味着外部移交用地能够全部计入合法用地面积，外部移交用地的计入标准需区分不同情况：（1）手续完善的各类用地，等面积计入更新项目合法土地面积；（2）未完善征（转）地手续的用地，按其用地面积的55％计入更新项目合法土地面积。
就上述路径来说，购买指标省时省力，还能享受地价优惠，因此城市更新项目大多买的是非农指标，但市面上这种指标已经越来越少了，价格也是越来越水涨船高。调整范围线较为适合范围较大的项目，微小的技术调整就能让项目满足合法用地要求。权属认定之前要统筹考虑所需的资金、时间、人力成本以及可行性等等。而“飞地”相对于其他几种“招数”来说是比较困难且代价较大的，不管是对推进时序还是经济压力都产生较大影响，属于“下策”。一个项目具体采用哪种路径提高合法用地比例，还需要根据项目实际情况来定。
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