深圳工业用地转让细则意见稿

为加快建设中国特色社会主义先行示范区，盘活存量低效工业用地，优化土地要素市场化配置，规范工业用地转让预告登记行为。

12月23日，深圳市规划和自然资源局发布，关于公开征求《深圳市工业用地转让预告登记实施细则（征求意见稿）》意见的通告。

意见稿提到，在深圳市行政区域内（不含深汕）已经取得不动产权属证书，已经取得不动产权属证书但未完成开发投资总额25%的工业用地转让预告登记适用本细则。

既包括尚未动工开发的空地状态，也包括部分动工开发但投资额不足投资总额25%的在建工程状态，但前提是已取得不动产权属证书。

如需转让，工业用地转让双方应当共同向市规划和自然资源主管部门派出机构申请工业用地转让并提交申请书、转让双方的身份证明文件、不动产权属证书、国有建设用地使用权转让合同以及其他应当提交的资料。

经派出机构核查允许转让且未完成开发投资总额25%的，可以申请预告登记。

细则自发布之日起试行，有效期3年。

深圳市工业用地转让预告登记实施细则

（试行）（征求意见稿）

第一条【法律依据】 为加快建设中国特色社会主义先行示范区，盘活存量低效工业用地，优化土地要素市场化配置，规范工业用地转让预告登记行为，根据不动产登记法律法规和《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）等有关要求，结合我市实际，制定本细则。

第二条【适用范围】本市行政区域内（不含深汕特别合作区）已经取得不动产权属证书但未完成开发投资总额25%的工业用地转让预告登记适用本细则。

第三条【申请转让核查】工业用地转让双方（以下简称转让双方）应当共同向市规划和自然资源主管部门派出机构（以下简称派出机构）申请工业用地转让并提交以下材料：

（一）申请书；

（二）转让双方的身份证明文件；

（三）不动产权属证书；

（四）国有建设用地使用权转让合同；

（五）其他应当提交的资料。

第四条【转让核查】 派出机构收到转让双方提交的申请资料后，应当对工业用地转让涉及的土地管理政策限制、原出让合同约定条件、闲置土地、司法查封和行使政府优先购买权等情形进行核查，并出具书面核查意见。

经派出机构核查允许转让且未完成开发投资总额25%的，可以申请预告登记。

第五条【预告登记申请】工业用地转让预告登记应当由转让双方共同申请，并提交以下材料：

（一）申请书；

（二）转让双方的身份证明文件；

（三）不动产权属证书；

（四）国有建设用地使用权转让合同；

（五）转让双方关于办理预告登记的约定;

（六）派出机构书面核查意见。

符合办理预告登记条件的，不动产登记机构应当向预告登记权利人核发预告登记凭证。

第六条【预告登记期限】 转让双方可以约定预告登记期限，不动产登记机构应当将预告登记的期限记载于不动产登记簿和预告登记凭证。

第七条【项目缺项审批】持预告登记凭证的预告登记权利人可作为申报主体向自然资源、住建、环保、消防等部门申请办理用地、规划、建设、环保和消防等审批手续。

第八条【预告登记转本登记】 已办理预告登记的工业用地在完成开发投资总额的25%以上后，预告登记权利人需向派出机构申请转移登记条件认定。

经派出机构书面认定具备办理转移登记条件的，转让双方可向不动产登记机构申请办理预告登记转本登记。

第九条【预告登记的注销】有下列情形之一的，转让双方可申请注销预告登记：

（一）预告登记的权利人放弃预告登记的；

（二）约定的预告登记期限届满的；

（三）国有建设用地使用权转让合同已经依法解除的；

（四）法律、行政法规规定的其他情形。

属前款第（一）（二）项规定情形的，可由单方申请注销预告登记。

第十条【信息共享】 派出机构应当将转让核查意见、投资总额认定结果等信息实时共享给不动产登记机构，并通过信息共享方式在相关申请材料收取环节与不动产登记机构共同简化流程。

第十一条【工业楼宇转让的衔接】本市行政区域内已取得合法产权的工业楼宇及其配套用房的转让，按我市工业楼宇及配套用房转让管理办法执行，不适用本细则。

第十二条【有效期】 本细则自发布之日起试行，有效期3年。

 深圳市工业用地转让预告登记实施细则（试行）

（征求意见稿）起草说明

为贯彻落实《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，进一步盘活我市存量工业用地，优化工业用地的资源配置，规范工业用地转让预告登记行为，根据《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》（以下简称《实施方案》）、《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）、《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单》（以下简称《首批授权清单》）及不动产登记相关法律法规规定，我市拟定了《深圳市工业用地转让预告登记实施细则》（试行）（简称《实施细则》），现将主要情况说明如下：

一、起草背景

《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十九条规定：“以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当符合下列条件:……（二）按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成开发投资总额的百分之二十五以上，属于成片开发土地的，形成工业用地或者其他建设用地条件……”。

该条目的在于避免用地单位取得土地后不做任何开发转让炒卖土地，但也在一定程度上限制了土地使用权流转，不利于土地资源的优化配置。

2019年7月，《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）要求“建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，市场规则健全完善，交易平台全面形成，服务和监管落实到位，市场秩序更加规范，制度性交易成本明显降低，土地资源配置效率显著提高，形成一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系。”

2020年10月，《实施方案》和《首批授权清单》分别印发，《实施方案》要求：“支持盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地问题……试点实行土地二级市场预告登记转让制度”；同时，《首批授权清单》中明确列明：“开展土地二级市场预告登记转让制度试点。

充分利用市场机制盘活存量和低效用地。经全国人大常委会授权后，重点做好未完成开发投资总额25%的闲置工业用地的处置工作，可以采取提供交易鉴证、预告登记等方式，优化土地要素市场化配置，保障交易安全”。

《实施细则》旨在解决历史遗留问题，通过工业用地转让预告登记制度盘活未完成开发投资总额25%的工业用地的开发建设。

二、主要内容说明

（一）关于适用范围。根据首批授权清单精神，结合我市实际，《实施细则》将适用范围界定为“本市行政区划内（不含深汕特别合作区）已经取得不动产权属证书但未完成开发投资总额25%的工业用地转让预告登记适用本细则”。

既包括尚未动工开发的空地状态，也包括部分动工开发但投资额不足投资总额25%的在建工程状态，但前提是已取得不动产权属证书。

考虑到深汕特别合作区的土地一级市场处于起步阶段，土地二级市场尚在培育之中，且不动产登记机构目前相对独立运作，《实施细则》规定的工业用地预告登记暂不适用于深汕特别合作区。待深汕合作区土地二级市场培育到一定程度，可以适时扩大适用范围或参照执行。

（二）关于转让核查。土地使用权转让流程设计要考虑三个背景。

一是在优化营商环境的背景下，政府应当尽量减少审批事项；

二是深圳土地二级市场转让一直存在因为信息不对称导致的交易安全问题，涉及大量的规划、用地、产权等政策和法律问题，需要专业判断转让的合规性；

三是改革必须是在国家和我市现行土地制度的基本框架下，对制度、流程进行优化完善，而不是全部推倒重来，因此，土地管理政策限制、原出让合同的约定的转让条件、闲置用地处置要求、司法查封、政府优先购买权等相关问题，应当由自然资源主管部门根据当事人的交易申请作出专业判断，有利于提高不动产预告登记办理的效率。为此，《实施细则》规定经自然资源主管部门核查后，未完成投资总额25%的工业用地转让可以申请预告登记，做好了转让核查和预告登记的衔接。

（三）关于预告登记的期限。预告登记并不导致不动产物权发生变动，预告登记权利人对不动产享有的是债权而不是物权，只有顺利完成转移登记，预告登记权利人才享有不动产物权。

但预告登记将会限制物权人处分不动产物权的行为，办理预告登记后，土地使用权人要处分工业用地须取得预告登记权利人的书面同意，在一定程度上保护了预告登记权利人的利益，对土地使用权人形成限制。

为了平衡当事人之间的利益，避免办理预告登记迟迟无法转本登记，长期限制土地使用权人的处分权，《实施细则》规定当事人可以自行约定预告登记期限，同时《实施细则》规定预告登记期限届满的，当事人可以单方申请注销预告登记。

（四）关于项目缺项审批。投资额未达投资总额25%的工业用地需要尽快投资开发建设达到投资总额25%后才能完成转本登记，按照正常审批要求，工程开发建设需要以土地使用权人的名义办理报批报建手续，但为了便于操作，保护预告登记权利人对工业用地的开发投入，《实施细则》允许受让人在尚未成为工业用地土地使用权人的情况下，以自己名义办理规划、用地、建设、环保、消防等报批报建手续。

（五）预告登记转本登记。在工业用地已投资额达到投资总额的25%后，当事人可申请办理预告登记转本登记，但考虑到不动产登记机构难以判断投资额是否达到投资总额的25%，《实施细则》规定了由自然资源主管部门对投资额进行书面认定，关于投资总额25%的认定标准由自然资源主管部门另行制定。

（六）关于预告登记的注销。《不动产登记暂行条例实施细则》规定的申请注销预告登记情形包括：（一）预告登记权利人放弃预告登记的；（二）债权消灭的；（三）法律、行政法规规定的其他情形。

《实施细则》根据上述规定以及工业用地转让的实际情况对申请注销预告登记的情形进行了细化，基于《实施细则》允许当事人自行设定预告登记有效期限，因此申请注销情形增加了“预告登记期限届满”，并允许当事人单方申请注销。同时，考虑到建设用地使用权转让合同解除是债权消灭最常见的形式之一，因此将“国有建设用地使用权转让合同已经依法被解除的”作为申请注销的情形之一。

（七）关于信息共享。为了优化营商环境，提高预告登记办理效率，减少当事人的负累，《实施细则》第十一条要求自然资源主管部门将转让核查情况、投资额认定等结果与不动产登记机构进行信息共享。

三、主要制度创新

（一）充分结合转让核查和转让预告登记，允许未完成投资总额25%的工业用地流转。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八、三十九条明确规定，投资开发额度未达到总投资额度25%的房地产禁止转让。这一规定限制了土地转让自由，一定程度上不利于土地要素的市场化配置。首批授权事项清单明确规定，经全国人大常委会授权后，重点做好未完成开发投资总额25%的闲置工业用地的处置工作，可以采取提供交易鉴证、预告登记等方式处置。

目前深圳市尚未按照法定程序暂停适用《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八、三十九条，为了尽快落实《实施方案》的要求，盘活存量工业用地，在不突破《中华人民共和国城市房地产管理法》的情况下，《实施细则》结合转让核查和预告登记规则，针对未完成开发投资总额的25%的工业用地转让的，转让合同经自然资源主管部门核查转让条件后，当事人可以办理预告登记。

转让核查是属于一种土地二级市场交易服务，将其作为未达到投资总额25%的工业用地转让预告登记办理的前提条件之一，减少了登记机构办理预告登记审查难度，提高了预告登记的可操作性。

（二）预告登记权利人可以凭预告登记证明办理缺项审批。为了有效地鼓励受让人对工业用地进行开发投入，尽快盘活工业用地，使之建成投产，需要对受让人给予一定的保护机制。

根据《实施细则》，工业用地办理预告登记后，转让方无法单独处分工业用地，保障了受让方的权利，同时《实施细则》允许受让人在尚未成为工业用地土地使用权人的情况下，以自己名义办理工程建设的报批报建手续，均有利于鼓励受让人对工业用地开发投入。

（三）允许当事人约定工业用地转让预告登记有效期限，尊重当事人意思自治。预告登记的设立将会限制转让方处分工业用地使用权，为了平衡当事人双方的权利义务，避免受让人滥用预告登记制度，《实施细则》允许当事人约定工业用地转让预告登记的有效期，当事人可以基于交易的需要自行选择是否设置预告登记有效期限，充分尊重当事人的意思自治。