智库丨上海增强城市吸引力的思考及发展租赁住房的政策建议

上海市房地产科学研究院 魏小群

12月18日和21日，中央经济工作会议和全国住房和城乡建设工作会议相继落下帷幕。今年的中央经济工作会议将解决好大城市住房突出问题作为一项重要工作，特别提出“要高度重视保障性租赁住房建设”。住房和城乡建设工作会议在列出的八项重点工作中同样强调大力发展租赁住房。

在长三角区域一体化发展的背景下，环沪城市迎来良好的发展契机，城市人才吸引力逐步增强。上海作为长三角核心城市，面临一定的人才外溢压力，而居住成本居高不下是产生这种压力的重要因素。本文在分析上海非户籍常住人口特征的基础上，以租赁住房市场为视角，对如何增强人才竞争力提出相关政策建议。

一、上海市非户籍常住人口规模和结构分析

在长三角区域一体化发展及人才政策加码的背景下，可能会对上海人才产生一定的虹吸效应，尤其是对于非沪籍人口。总体而言，上海市户籍人口迁入迁出量较少且较为稳定，长三角区域一体化发展主要影响非沪籍常住人口的流动，因此下文主要分析上海市非户籍常住人口的基本情况。

（一）本市非户籍常住人口占比较高但增速趋缓

如图1所示，改革开放以来，本市非户籍常住人口由1978年的5.72万增长到2019年的977.71万人，年均增长23.7万人，非户籍常住人口占常住人口比重从1978年的0.5%增长到2019年的40.27%。但从各年非户籍人口增长来看，经历了前期的高速增长以后，2014年以来本市非户籍常住人口增长速度明显放缓，年增长率降至1%以下，2015年至2017年间，非户籍常住人口总量及占常住人口比重均有所下降，2018年又略有上升。总体来看，近年来，非户籍常住人口增长速度趋缓，占常住人口比重较为稳定。

（二）非户籍常住人口以劳动年龄人口为主，学历结构有待优化

从年龄分布来看，非户籍常住人口中20~29岁年龄段的人口占为27.4%，20~59岁的占81.9%，与户籍人口相比，本市非户籍常住人口结构呈现年轻化特征且劳动年龄人口占比较大。从受教育水平来看，根据上海市统计局2015年1%人口抽样调查数据显示，非户籍常住人口以初中及以下学历为主，占61.1%，大学本科学历占10.6%，研究生学历占1.5%，本市非户籍常住人口结构还有较大的优化空间。

总体而言，本市非户籍常住人口占常住人口比重较高，近年来非户籍常住人口增速放缓，部分年份非户籍常住人口总量存在下降趋势。从年龄构成来看，非户籍常住人口中劳动年龄人口占比较大，对促进本市经济发展有重要作用。从学历结构来看，非户籍常住人口中以本科以下学历为主，人口结构需进一步优化。因此，非户籍人才流入对本市的经济发展十分重要。

二、上海市非户籍常住人口流动情况

根据本市非户籍常住人口来源地以及流出地分析，大部分分布于长三角一体化发展地区。随着长三角一体化发展战略的推进，周边城市经济实力的提升，就业岗位增加以及就业结构优化将增强周边城市的人口吸纳能力，因此，外溢到上海的人口有可能减少。同时，由于周边城市生活成本相对较低，对已在上海工作的非户籍常住人口而言也有一定虹吸作用。通过人口流入减少以及人口流出增加的双重作用，可能会导致上海非户籍常住人口的减少。

（一）上海市非户籍常住人口来源地相对集中分布于华东地区

从地域分布来看，上海市非户籍常住人口来源地相对集中分布于华东地区。如图2所示，根据历次人口普查和1%人口抽样调查数据，从比例来看，近年来，本市非户籍常住人口来源地占比最高的省份为安徽，其次为江苏。从人口比例走势来看，来源地为安徽、江苏和浙江的虽然占比较高，但是近年来呈现下降趋势，而河南则呈现上升态势，江西、四川则保持稳中略降态势。

非户籍常住人口来源地占比变化反映随着安徽、江苏、浙江省内经济快速发展，收入水平提高，就业机会与发展前景较好，因而近年来流入上海的人口比重有所下降。而河南由于经济发展程度相对较低且农业人口较多，交通也较为便利，从而流入上海的人口明显上升。

（二）上海市人口流出呈现周边化态势

根据产业信息网整理的数据，从上海人口流出的城市比例可以发现，上海人口流出呈现周边化态势。其中，77.3%流向Top10城市(分别为苏州、南通、盐城、阜阳、杭州、六安、重庆、周口、合肥、南京），22.70%流向其他城市。

由上述分析可知，上海流入人口以及流出人口主要集中于环沪城市。近年来，周边城市对人才重视程度增加，陆续出台了人才吸引政策并取得了较好的效果。2019年杭州人口增量达55.4万，排名第一。虽然此次上海市放松了部分高校的落户限制，但是考虑到本地生源以及本来就准备在上海工作的情况，新政带来的人口增量实际并不多。

除了落户限制之外，居住成本高低也是影响留沪意愿的重要因素之一。上海市房价收入比以及房租收入比均处于较高水平，居住成本较高，导致部分人才用脚投票，离开上海选择在居住成本较低的城市生活。根据上海市统计局1%抽样调查，2015年非户籍常住人口中家庭户租房居住的比例约占84.6%。根据国家卫计委流动人口动态监测数据，2017年上海市流动人口租房居住占比约66.4%。租赁住房是非沪籍常住人口解决住房需求的重要渠道，租房压力高低是影响非沪籍常住人口留沪意愿的重要因素。

三、上海各城区租房压力测试

（一）不同城区租房自由的收入门槛

通过不同城区的平均租金以及合理的房租收入比，可以测算不同城区实现租房自由所需的最低收入水平。其中上海各城区租赁房屋月租金以2020年1~7月的平均成交单价计算，租赁方式分为整租和合租，假设整租的最低门槛为一居室，面积为55平方米，合租的最低面积为25平方米。如表1所示，整租方式下，中心城区、近郊区、远郊区月平均租金门槛分别为4950元/月、3300元/月、1980元/月。合租方式下，中心城区、近郊区、远郊区月平均租金门槛分别为2250元/月、1500元/月、900元/月。一般认为，房租收入比在25%以内是合理的，在25% ~ 30%处于尚可承受的范围，一旦超过30%则表明房租压力过大。以房租收入比为30%计算，整租方式下，在中心城区、近郊区、远郊区实现租房自由的收入门槛分别为16500元/月、11000元/月、6600元/月。合租方式下，在中心城区、近郊区、远郊区实现租房自由的收入门槛分别为7500元/月、5000元/月、3000元/月。

（二）不同收入人群租房压力分析

结合各城区平均房屋月租金以及人均可支配收入，可测试上海不同收入人口的租房压力。如表2所示，根据《2018上海统计年鉴》中的全市居民可支配收入（按收入水平分组）数据，结合各城区租房自由收入门槛，可以得出：在整租方式下，以个人为单位租赁房屋，则仅高收入户能承担远郊区房租，其他收入阶段人群无力承担整租房屋租金；以家庭为单位租赁房屋，则高收入户可承担中心城区房租，中高收入可承担近郊区房租，中低收入户及以上的家庭可承担远郊区房租，低收入户无力承担整租房屋租金。在合租方式下，以个人为单位租赁房屋，高收入户可承担中心城区房屋租金，中高收入户可承担近郊区房屋租金，中低收入户及以上可承担远郊区房屋租金，低收入户无力承担房屋租金；以家庭为单位租赁房屋，中等收入户以上家庭可承担各城区房屋租金，中低收入户家庭可承受近郊区和远郊区房屋租金，低收入户仅可承担远郊区房屋租金。

根据上述测算结果，个人整租的收入门槛较高，仅高收入户可承担远郊区房屋租金，家庭整租的收入门槛相对较低，仅低收入户无力承担整租房屋租金。合租可有效减轻租房压力，测算结果显示，仅低收入户个人无力承担合租房屋租金，但以家庭为单位承租则可承受远郊区房屋租金。总体而言，本市租房的收入门槛较高，租赁区域和租赁方式的选择受限，租住品质有待提升。

四、培育和发展租赁市场的政策建议

吸引各类人才是上海建设“五个中心”、卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市的重要人力资源保障。而在长三角区域一体化发展大背景下，部分城市放开乃至取消落户限制、周边城市密集出台人才住房政策，一定程度上削弱了上海的城市吸引力。在本市房价高企的现状下，可通过培育发展有效的住房租赁市场以及保障良好的租住体验留住人才。目前，本市可供租赁的房源数量相对充足，但租赁市场在可支付性、房源供需匹配、房屋品质、租售同权、租赁关系稳定性以及规范性、租赁市场秩序等方面存在一定的问题，影响租住体验。因此，应进一步完善住房租赁市场，发挥其聚集各类人才的效应。

一是增加租赁住房有效供应，完善租赁住房运营管理。在租赁市场需求总量和结构预测的基础上，多措并举，通过加大租赁住房用地供应、优化租赁房源的供给结构、明确改建租赁住房政策等方式增加租赁住房的有效供应。重点在高校及科研院所周边、科创园区、产业集聚区、商业商务集聚区以及交通枢纽地区（含轨交站点周边）等需求集中、交通便捷、生产生活便利的区域提供租赁住房。“十三五”期间，上海本市大力发展租赁市场，通过新建、改建、配建等方式筹措租赁住房，租赁市场“补短板”工作取得一定实效。后续应当稳步推进租赁住房建设，尽早形成供应，满足市场需求。此外，应当尽快建立健全租赁市场相关制度，完善租赁住房的供后管理机制，确保租赁住房的居住属性，完善承租人权益保障，营造良好的租住环境。

二是制定租金参考价，引导合理定价。上海市房价收入比以及房租收入比处于较高水平，一般而言，租赁需求是真实的居住需求，从居住权实现的角度，政府有必要制定租金参考价，防止租金过快上涨乃至大幅超过承租人的承受能力。具体可由政府或非营利机构公布租金指导价，对于租金的涨幅以及频率做出相关规定。建议借鉴国外经验，租金价格涨幅可参照上一年度CPI涨幅以及人均可支配收入涨幅等情况制定，租赁合同期内租金不得上涨，在租赁合同中另有约定的除外。此外，在房屋状况得到改善时可适当调整租金水平。

三是加大对机构化、规模化住房租赁企业的政策扶持力度。扶持正规的住房租赁企业发展壮大，能有效增加租赁住房供应，改善租赁住房供应结构，还有利于规范住房租赁市场秩序，加强对承租人员管理。一方面探索适当降低住房租赁企业税收综合征收率，减轻机构出租人税负，培育和扶持住房租赁企业。另一方面，建议在风险可控的基础上，优化创新对住房租赁企业的金融产品和服务，加大对住房租赁产业的信贷支持，拓宽住房租赁企业融资渠道。此外，应加快推进中央财政补助资金资金申报工作。2020年突发新冠疫情的情况下，出租率下降，部分租赁企业出现短期内资金链断裂风险，因此，加大对租赁企业的支持力度有利于提高其抗风险能力。

四是完善资金监管，避免金融风险。近年来，在利好政策刺激下，租赁市场快速发展，大量资金、企业进入长租公寓领域，催生了大量代理经租公司，部分公司通过“高进低出”的业务模式囤积租金跑路，给租客及承租人带来较大损失。此外，部分长租企业在未告知租客的情况下采取“租金贷”模式，这类贷款的借贷过程以及钱款用途目前尚缺乏监管手段和措施，若出现违约或资金链断裂，风险也将由房东和租客承担。建议尽快完善代理经租行业的事中事后监管，考虑对租金设立第三方托管账户，对资金加以监管，维护租客以及房东的权益。