关于将物业服务纳入社区治理的思考

当前，新冠肺炎疫情防控进入关键时期，广大物业服务企业和工作人员坚守工作岗位，冒着被感染的风险奋战在一线，为社区居民送上一份安心，有效保障居民健康，成为疫情防控的一支重要社会力量，这引发笔者关于将物业服务纳入社区治理的思考。

物业服务的现状

公共管理职责激增。物业服务过程中承担公共管理职责早已有之。1981年3月10日，广东省深圳市第一家涉外商品房管理的专业公司——深圳市物业管理公司正式成立。这一时间也被认为是我国物业管理的开始。而在该公司成立之初，其业务就不仅仅是对建筑物进行管理，还承担了大量的社会管理职能和居民生活服务职能。

《物业管理条例》对物业管理和公共管理的边界进行了一定的切分，即“ 物业管理区域内，供水、供电、供气、供热、通信、有线电视等单位应当向最终用户收取有关费用”，但在实际中，该规定并没有得到很好的执行。

近年来，随着对公共服务要求的提升，物业管理中公共管理职责也随着增加。除了原有的能源供应外，卫生防疫、垃圾分类也在逐步纳入到物业管理的范畴。

物业服务企业亏损严重。据媒体报道，物业服务存在全行业亏损的状况，物业服务行业从业人员薪资水平曾一度在房地产行业中垫底。实践中，部分物业服务企业开始通过开展公共经营弥补物业服务费的不足，但这同时引发了物业服务企业与业主之间新的矛盾。

物业服务纳入社区治理的本质

《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》将“改进社区物业服务管理”列为“着力补齐城乡社区治理短板”的5项措施之一。自此，物业服务正式纳入社区治理。在这个大的背景下，有几个问题需要进一步探讨。

第一，物业管理和公共管理的职责边界是什么？

根据《物业管理条例》规定，物业管理是基于物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。而公共管理是以政府为主导的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织（NGO）为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动。

从两者的定义看，有以下区别：首先，管理依据不同。物业管理是基于合同开展的。公共管理是基于政府主导开展的。其次，管理对象不同。物业管理的管理对象是物，包括房屋和设施。公共管理的管理对象是人群，包括公共秩序、公共安全等。再其次，资源来源不同。物业管理的资源来源是业主自行归集的物业服务费用。公共管理的资源来源是公共财政。最后，法律性质不同。物业管理是民事法律关系。公共管理是行政法律关系。

第二，物业管理和公共管理之间是否交叉？笔者认为，两者的交叉是必然的。首先，公共管理的对象既然是不特定的公众，则必然包括特定的业主。其次，公共管理的措施是针对公共安全、公共秩序所采取的，也必然包括对特定业主的物的管理和对特定业主的行为的管理。

第三，物业管理和公共管理的资源是否可以衔接？笔者认为，两者之间的资源具有较强的互补性，可以实现衔接。首先，对于特定业主的物的管理是常态化事务。业主有较强的承受能力。物业管理领域所汇集的资源也是较为可观的。根据《2019物业服务企业发展指数测评报告》，全国物业服务行业的经营收入已超过7000亿元，但行业的整体收益并不高，抗风险能力较弱。而公共管理除了常态化的事务之外，还有特殊、应急的事务。比如当前的新冠肺炎疫情防控。根据《预算法》，政府在财政预算中也有相应的设置。因此，两者都有较为稳定可观的资金来源，但抗风险能力有显著不同。其次，由于物业管理的常态化，所涉及的专业服务人员人数较为庞大。根《2019物业服务企业发展指数测评报告》，物业服务从业人员达到983.7万，且人员流动量较大，流动方式较灵活。而公共管理由于人员编制、预算设置、简政放权等原因，其从业人数较为稳定。在应对突发事件方面，人员组织方式以抽调为主。

因此，物业管理和公共管理在资金和人员方面存在明显的、天然的互补性。存在相互衔接的可能。

第四，物业管理和公共管理的资源衔接方式。

笔者认为，两者资源的衔接方式可以通过政府采购、政府征用或政府补助的方式进行。首先，一般情况下，政府通过采购的方式，可以有效满足公共管理所需产品、人员和服务需求。采购的法律依据包括《政府采购法》、《招标投标法》。目前，政府办公用房、大型公共设施、公共建筑等的日常管理多由物业服务企业提供。这从政府的预算编制和决算报告都有所体现。其次，特殊或紧急的情况下，政府需要物资支持的，可以依据《突发事件应对法》对相应财产进行征用。而物业服务企业应对日常管理所储备的物资完全可以纳入征用范围。与此同时，物业服务企业也可以依法获得相应的补偿。最后，在特殊或紧急的情况下，政府需要人力支持的，可以通过转移部分公共管理事务由物业服务企业或专业人员协助完成，并对物业服务企业提供补助。据报道，2020年2月8日，深圳市人民政府针对辖区物业服务企业疫情防控服务，按在管面积每平方米 0.5元的标准实施财政补助，这一做法值得各地借鉴。

毫无疑问，物业服务纳入社区治理的原则和方向是正确的，但在实际操作中还需要采取恰当的措施才能得以实现。只有方法得当、措施到位，美好的理想才能成为照进现实的阳光。